VOLGENS MAX WEBER ZEGT DE AARD VAN DE ADMINISTRATIE IETS OVER DE STAAT WAARIN ZE FUNCTIONEERT. DE BUREAUCRATIE IN HET LAAT-ROMEINSE RIJK WAS IN HEELWAT OPZICHTEN ‘MODERNER’ DAN GEDACHT. DAT BLIJKT UIT DE AUTOBIOGRAFISCHE GESCHRIFTEN VAN ENE JOHANNES LYDUS, BUREAUCRAAT IN KONSTANTINOPEL. DE ADMINISTRATIE ALS BELICHAMING VAN DE STAAT WAS GEEN MACHINE IN DIENST VAN DE KEIZER. TGELIJKERTIJD ECHTER STOND ZE SLECHTS OPEN VOOR EEN KLEIN – WELSTELLEND – DEEL VAN DE BEVOLKING.
Bureaucratische machtshonger
Zo valt in Der moderne Staat van Arthur Benz (2001) de tegenstelling tussen premodern (absolutistisch) en modern samen met de volgende verschillen in bureaucratie: een inkomen uit het ambt versus een loon voor de ambtenaar; leken versus professionelen; willekeur versus regels; bureaucratie als machtsinstrument van de heerser versus bureaucratie als staatsstructuur. De historische realiteit laat zich echter niet zo gemakkelijk in een strikte tweedeling vatten. In Ruling the Later Roman Empire schetst Christopher Kelly de werking van de bureaucratie in het Romeinse Rijk van de late oudheid (vierde tot en met zesde eeuw na Christus), vertrekkend van het levensverhaal van een bureaucraat. Op die manier brengt hij biografie, sociologie en rechtsgeschiedenis samen in een verhaal en voert hij nieuwe argumenten aan in het al lang aanslepende debat over de aard van de laat-Romeinse staat.
Rond 552 na Christus schreef een misnoegd bureaucraat uit Konstantinopel, Johannes Lydus, een geschiedenis van de Romeinse magistratuur, De magistratibus. Afkomstig uit de middenklasse van de Klein-Aziatische provincie Lydië, was hij in 511 naar de hoofdstad vertrokken om er carrière te maken in de keizerlijke administratie. Zijn familie had zwaar geïnvesteerd in zijn opleiding: hij had Latijn gestudeerd, in het Oosten een taal die alleen nog gebruikt werd in de administratie en door juristen. Kennis ervan was een conditio sine qua non voor succes. De pas aangestelde pretoriaanse prefect Zoticus, die niet toevallig uit dezelfde stad kwam als Lydus, bezorgde hem zijn eerste baan als exceptor of stenograaf in de juridische afdeling van de prefectuur.
Hoe onaantrekkelijk dit voor ons ook mag klinken, die positie bezorgde Lydus een vaste job met een redelijk loon en een hoog aanvullend inkomen. Iedereen die een zaak voor de prefect wou brengen, moest de behandelende ambtenaar volgens een vastgelegd tarief betalen. Dit waren geen steekpenningen. In een staat waar het overgrote deel van het belastinggeld moest dienen om het leger te velde te houden, kon de administratie niet de sommen opslorpen die ze aan een moderne staat kost. Daarom kregen de bureaucraten een relatief laag vast loon en moesten ze hun inkomen aanvullen met betalingen door de burger. Dit opende natuurlijk de weg naar misbruik: voor de burger was de verleiding groot om wat meer te geven dan gebruikelijk om zijn zaak sneller af te handelen. De ambtenaar van zijn kant kon eveneens meer eisen dan gewoonlijk om een bepaalde affaire voorrang te verlenen. De aanhoudende stroom van wetten die maximumtarieven vastlegden en knevelarij bestraften, getuigt levendig van dit onuitroeibare probleem.
Een benoeming in een van de bureaus die de laat-Romeinse ‘ministers’ administratief ondersteunden was dus bijzonder lucratief. Door de strikte hiërarchie en de vastgelegde promotieregels, die voorrang gaven aan anciënniteit en niet aan bekwaamheid, kon een bureaucraat er bovendien normalerwijze van uitgaan het ooit tot het hoofd van een of andere afdeling te schoppen en misschien ooit een heel bureau te leiden. Het enige gevaar lag in het cliëntelisme. Lydus had zijn benoeming te danken aan de ondersteuning van een landgenoot. Later zou hij zich nog nauwer met Zoticus verbinden: de prefect vond ook een vrouw met een gepaste bruidsschat voor hem. Zo trad Lydus definitief toe tot de kliek der Lydiërs die de administratie van de prefectuur domineerden onder Zoticus. In 531 liep het echter mis. Een nieuwe prefect, Johannes de Cappadociër, trad aan. Hij versterkte de fiscale afdeling van de prefectuur ten nadele van de juridische afdeling en gaf de aantrekkelijkste posities aan zijn landgenoten. Lydus’ klaagzang in De magistratibus over de teloorgang van de administratie is dus een uiting van zijn persoonlijke frustratie. Toch ging het Lydus nadien terug voor de wind. Na het ontslag van Johannes de Cappadociër in 541 klom hij op tot cornicularius en mocht hij de juridische afdeling leiden.
Het sterk autobiografische karakter van De magistratibus laat toe het gebruikelijke perspectief op de laat-Romeinse administratie te corrigeren. Dankzij de overvloedige wetteksten uit die tijd en de documentaire bronnen, voornamelijk uit Egypte, kennen we haar hiërarchie, bevoegdheden en procedures relatief goed. Lydus’ boek biedt ons echter de kans om de loopbaan van een individu, zijn frustraties en het interne gekonkelfoes te reconstrueren en zo beter de eigenschappen van de laat-Romeinse bureaucratie te ontdekken. Uit het voorgaande blijkt duidelijk dat ze kenmerken combineerde van de premoderne en moderne bureaucratie, zoals die in het schema van Benz zijn opgesomd. Romeinse ambtenaren waren professionelen die een loon kregen, maar tegelijk was ook hun ambt een bron van inkomsten aangezien de ‘klant’ hen betaalde. Hoewel het Romeinse Rijk een autocratie was, werd de bureaucratie bepaald door strikte wetten en heerste er in principe geen willekeur. Kelly’s analyse van de laat-Romeinse bureaucratie gaat echter verder dan alleen een beschrijving van haar externe kenmerken. Ze heeft eveneens aandacht voor de ongeschreven regels en de ideologie van een Romeinse ambtenaar, die eveneens opvallende gelijkenissen vertonen met latere periodes.
Bureaucraten vielen op door hun eigen kleding en gingen prat op hun kennis van het Latijn en hun specifieke handschrift
De laat-Romeinse bureaucratie had om te beginnen een corporatief karakter. De ambtenaren vormden een kleine groep, die zich duidelijk wilde onderscheiden van de rest van de samenleving. In Konstantinopel waren er naar schatting drieduizend bureaucraten, die opvielen door hun eigen kleding en die prat gingen op hun kennis van het Latijn en hun specifieke handschrift. Sociaal gezien waren het, net zoals in vroegmoderne staten, voornamelijk telgen van de petite bourgeoisie: leden van de provinciale elite die niet over genoeg grond beschikten om zonder een vast inkomen rond te komen. De werkelijk rijken en machtigen bevolkten het keizerlijke hof en verdeelden de echt belangrijke functies onder elkaar.
Max Weber zag in de bureaucratie van een absolutistisch regime een machtsinstrument van de heerser, terwijl een moderne administratie in wezen een staatsinstrument is, waarbij de loyauteit de staat en niet de specifieke machthebbers geldt. Omdat moderne bureaucraten zich de behoeders voelen van de staat, hebben ze ook de neiging om de macht in hun rangen te concentreren. Het valt op in Lydus’ werk dat zijn loyauteit in de eerste plaats naar de staat en de administratie uitgaat en dan pas naar de keizer. Hij weet dat het staatsbelang ligt in de ordelijke werking van het administratieve raderwerk. De administratie, als belichaming van de staat, is een doel op zich en geen machine in dienst van de keizer. Lydus begrijpt niet waarom keizer Justinianus (529-565 n.Chr.) zulke onbekwame individuen als Johannes de Cappadociër aanstelt. Hoewel hij de keizer niet openlijk bekritiseert, klaagt hij steen en been over diens blindheid voor de teloorgang van de administratie en over diens malafide hovelingen. Lydus’ loyauteit ten opzichte van de staat uit zich in het bijzonder in zijn interesse voor het verleden. Zijn De magistratibus is een geschiedenis van de magistratuur vanaf de stichting van de Romeinse staat in 753 voor Christus, dus meer dan 1200 jaar voor Lydus’ eigen tijd. In het licht van zo’n lange en glorierijke geschiedenis kan de keizer niet pretenderen de incarnatie van het Romeinse Rijk te zijn: in de ogen van Lydus heeft God Justinianus aangesteld als bewaarder van dat schitterende erfgoed.
Die visie op de Romeinse geschiedenis en staat is duidelijk een ideologische vertaling van het reeds in het begin aangeduide ambivalente karakter van een bureaucratie. De keizer kon niet zonder haar want ze garandeerde zowel een vaste stroom aan belastinggeld als de correcte afhandeling van de rechtspraak. Als autonoom functionerende machine was de administratie echter vaak zijn vijand. Hoewel de Romeinse keizer als autocraat theoretisch alle macht monopoliseerde, konden bureaucraten zijn vrijheid van handelen sterk beperken. Geen keizer heeft ooit geprobeerd een radicale hervorming van de administratie door te voeren. Hij was afhankelijk van de belastinginkomsten om het leger te onderhouden en elke verandering in de procedures hield het risico in van vertragingen bij de betaling van de soldij, wat de soldaten kon ontstemmen en zo de troon van de keizer doen wankelen.
Hoewel de Romeinse keizer als autocraat theoretisch alle macht monopoliseerde, konden bureaucraten zijn vrijheid van handelen sterk beperken
De laat-Romeinse bureaucratie illustreert ten slotte ook een van de minder fraaie kenmerken van elke bureaucratie. Ze verschafte niet elke onderdaan toegang tot de rechtspraak of tot de administratie. Integendeel, de eis tot betaling van de ambtenaar door de burger sloot de onderste helft van de bevolking uit van elke toegang tot rechtspraak van staatswege. Net zoals moderne bureaucratieën bepaalde bevolkingsgroepen de toegang tot hun diensten beletten door jargon of eindeloos papierwerk, zo richtte de Romeinse bureaucratie zich eigenlijk tot een beperkte groep. Haar diensten stonden open voor wie beschikte over sociale connecties en geld, maar dat was slechts een minderheid. De reden voor die toegangsbelemmering ligt in het beperkte doel van de staatsadministratie. Het Romeinse staatsapparaat en zijn bureaucratische zaakvoerders stelden zich tot doel de inkomsten uit de belastingen te garanderen en een relatieve orde te verzekeren. Niemand koesterde grote ideeën over sociale welvaart voor de hele bevolking. Voor grote groepen in het laat-Romeinse Rijk was de door de staat gegarandeerde rechtsorde daarom veraf en zelfs onbereikbaar. Vanuit ons perspectief is het fundamenteel onrechtvaardig om het gros van de onderdanen de toegang tot het recht te ontzeggen. In het licht van zijn eigen beperkte doelstellingen echter mogen we de laat-Romeinse staat misschien wel succesvol noemen.
Met de vaststelling dat de laat-Romeinse staat slechts beperkte ambities had werpt Kelly’s boek ook een nieuw licht op zijn aard. Hij toont aan dat die geen Zwangsstaat was, geen autoritaire staat die een volledige controle over elk aspect van het leven van zijn onderdanen nastreefde. Dit traditionele beeld berust op een illusie gecreëerd door de overvloedige wetgeving in de Codex Justinianus.
De kleine actieradius en het doelpubliek van de laat-Romeinse staatsinstellingen verklaren een aantal typische laatantieke sociale fenomenen. Een bureaucratie moet bemiddelen tussen de staat en de burger, niet alleen door de diensten die ze verstrekt, maar ook door haar symbolische rol. Ze concretiseert de staat voor de burger. In de late oudheid vervulde de bureaucratie die functie alleen voor Johannes Lydus en leden van zijn sociale klasse. Voor de grote groep mensen die uitgesloten bleven, waren andere bemiddelingsinstanties nodig. Eén daarvan was de kerk. Na zijn bekering kende keizer Konstantijn (305-337 n.Chr.) haar allerlei privileges toe. Een belangrijke maatregel was de erkenning van de jurisdictie van de bisschop, met als doel de seculiere rechtbanken te ontlasten. De kerk, die op een eenvoudigere en vooral goedkopere wijze dan de staat recht sprak, verwierf zo veel symbolisch kapitaal. Het is slechts een van de vele manieren waarop de kerk het vacuüm opvulde dat de Romeinse staat liet tussen de administratie en een groot deel van de bevolking. De explosieve groei van de kerk in de laat-Romeinse tijd, als geloofsgemeenschap en als machtscentrum, is daarom mede te verklaren door het progressief terugtreden van de traditionele staatsinstellingen. Dit succes versterkte zichzelf: naarmate de bisschop meer staatstaken op zich nam, groeide ook zijn rol als bemiddelaar, wat hem dan weer meer macht opleverde. De talrijke wetten die de bevoegdheden van de bisschoppen inperkten, bewijzen dat de kerk, net zoals de bureaucratie, soms meer macht aan de staat onttrok dan de keizer zinde. Tegelijk was ze eveneens onmisbaar geworden voor het correct functioneren van het rijk.
Het ontbreken van een bureaucratische bemiddeling tussen de keizer en het volk werd ook gedeeltelijk gecompenseerd door een rituele bemiddeling. Hoewel de lagere klassen juridisch niets te zeggen hadden in het bestuur, merken we dat net in de late oudheid de directe relatie tussen de keizer en het volk sterker uitgebouwd werd dan tevoren en dat de bevolking de keizer of zijn ondergeschikten rechtstreeks beïnvloedde. In het theater of de hippodroom kon het plebs met acclamaties en luide kreten een gunst vragen aan de keizer, een maatregel laten annuleren of een oordeel laten herzien. In zo’n geval werd de normale bureaucratische orde opgeheven ten voordele van het volk, wat ideologisch werd ingekleed als de triomf van de rechtvaardigheid over het recht. Die rituele communicatie berustte op sterke onderhuidse spanningen. Omdat ze niet gekanaliseerd werd in procedures, bleef ze in wezen een directe uiting van onvrede: het volk schreeuwde zijn woede uit over uitbuiting of onrechtvaardigheid. Als de keizer niet gepast reageerde, kon die ontevredenheid eindigen in opstanden, waarbij de bevolking een nieuwe keizer installeerde, wiens rol het dan was om de kloof tussen recht en rechtvaardigheid te dichten.
In het theater of de hippodroom kon het plebs met acclamaties en luide kreten een gunst vragen aan de keizer
De bureaucratie was dus niet de enige en waarschijnlijk niet eens de belangrijkste bemiddelingsinstantie tussen de bevolking en de staat. Daarom is de titel van Kelly’s boek Ruling the Later Roman Empire misschien iets te ruim. Hij suggereert namelijk dat een staat in wezen bestuurd wordt via zijn bureaucratie. Vanuit een modern eerder juridisch perspectief is dit juist, maar voor de laat-Romeinse staat gaat het niet op. De keizer regeerde niet alleen via zijn administratie, maar ook via zijn charisma dat met rituelen werd ondersteund. Bovendien nam ook de kerk taken waar die eigenlijk aan de staat hoorden. Een beter inzicht in de aard van de laat-Romeinse staat kunnen we pas verwerven binnen het bredere kader van de bemiddeling tussen staat en onderdanen, en door het gebruik van inzichten uit de sociologie en de antropologie. Hoe onmisbaar Lydus en zijn collega’s ook waren voor de Romeinse staat, zij vormden slechts één van de verschillende concurrerende machtssystemen of bemiddelingsorganen naast de kerk en de keizer als rituele focus van het volk. Die systemen, die zich elk met een eigen ideologie voedden en een sociale klasse vertegenwoordigden, stonden in voortdurende spanning. In de voortdurende erosie van de keizerlijke macht ligt een belangrijke oorzaak van de voortdurende politieke instabiliteit en interne zwakte die de laat-Romeinse staat kenmerkt. Net zoals vandaag lag de ware macht niet altijd en niet volledig in de handen van de regeerders.
Christopher Kelly, Ruling the Later Roman Empire (Cambridge, MA: Harvard University Press 2004).
Peter van Nuffelen is als historicus verbonden aan de KU Leuven.
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 Unported License