Deel dit artikel

overal in europa maakt het optimisme van de derde weg en het nederlandse poldermodel plaats voor een grote bezorgdheid over de economische teruggang. recent onderzoek geeft aan dat de koers dringend om moet om het hoofd te bieden aan de problemen van het hoge aantal laaggeschoolde werklozen, het groeiende leger inactieven en de uit de pan rijzende kosten van de gezondheidszorg. ook belgië zal niet buiten schot kunnen blijven.

Een andere welvaartsstaat

Koen Vleminckx

Alhoewel de kritiek op de welvaartsstaat eeuwenoud is, neemt de druk op de zogenaamde ‘continentale’ welvaartsstaten in Europa, waartoe ook België en zijn buurlanden behoren, steeds meer toe. De continentale welvaartsstaat vertoont echter verbazend veel weerstand, omdat haar wortels zich kunnen voeden aan een brede maatschappelijke consensus die de maatschappelijke breuklijnen overstijgt. Toch beklemtonen verschillende onderzoekers dat meer fundamentele hervormingen zich blijven opdringen. Zo stellen Fritz Scharpf en Vivien Schmidt in Welfare and work in the open economy (2000) op basis van een uitgebreide studie van de Europese situatie vast dat de continentale welvaartsstaten structureel buitengewoon zwak staan tegenover de uitdagingen van de internationalisering van de economie. Die internationalisering gaat gepaard met een toename van de internationale concurrentie in de productmarkten en met steeds mobielere kapitaalmarkten die hogere winstvereisten opleggen. De continentale welvaartsstaten maken echter nog steeds gebruik van een belastingsstructuur die bijzonder onvriendelijk is voor de tewerkstelling en van een vrij rigide regulering van de arbeidsmarkt die eerder gericht is op de bescherming van bestaande jobs dan op de creatie van nieuwe jobs.

De rigide regulering van de arbeidsmarkt is eerder gericht op de bescherming van bestaande jobs dan op de creatie van nieuwe jobs

Scharpf en Schmidt menen dat ook het proces van de Europese integratie uitdrukkelijk heeft geleid tot een verdere toename van de internationale concurrentie in sommige markten. Zo worden de dienstenmarkten steeds verder opengesteld aan (opengesteld voor of blootgesteld aan) internationale concurrentie. Bovendien opereren de regeringen van de Eurozone onder strikte geldvoorwaarden en fiscale beperkingen. De nationale concurrentiepositie kan immers niet meer beveiligd worden door het aanpassen van de wisselkoers en prijzen worden uitgedrukt in dezelfde munt. De Europese integratie heeft dan ook geleid tot een erosie van de soevereiniteit van de nationale welvaartsstaten. Het beleid wordt steeds meer bepaald door een in hoge mate gefragmenteerd systeem dat meerdere niveaus omvat en waarop nationale autoriteiten op zich geen vat meer hebben.

Ook de interne druk op de continentale welvaartsstaten neemt toe. De socioloog Gøsta Esping-Andersen heeft al in 1999 ― in Social foundations of postindustrial economies ― vastgesteld dat de ‘bevroren’ continentale welvaartsstaten niet alleen af te rekenen hebben met het buitengewoon omvangrijke probleem van de werkloosheid onder laaggeschoolden, maar ook met een bijzonder hoog aandeel inactieven. Dit is het resultaat van een historische klemtoon op het kostwinnerschap en, meer recent, van allerlei pogingen om de werkloosheid te bestrijden langs een beperking van het aanbod. Deze lage werkzaamheidgraad, gekoppeld aan een lage vruchtbaarheid, maken dat de continentale welvaartsstaten bijzonder slecht zijn opgewassen tegen het probleem van de vergrijzing van de bevolking. De vergrijzing oefent op termijn echter een sterk opwaartse druk uit op de uitgaven voor ouderdomspensioenen, de zorguitgaven en, in mindere mate, op de gezondheidsuitgaven. Technologische innovaties drijven het kostenplaatje van de gezondheidszorg verder op.

Volgens Scharpf en Schmidt maakt dit alles de positie van de continentale welvaartsstaten onhoudbaar. Landen met relatief uitgebreide welvaartsstaatvoorzieningen zouden steeds minder in staat blijken om deze voorzieningen te blijven handhaven. Continentale welvaartsstaten dienen dan ook de klemtoon te leggen op een reductie van de sociale uitgaven en op het stimuleren van de werkgelegenheid. De grote uitdaging bestaat uit het stabiliseren van de werkgelegenheid in kwetsbare sectoren en het verhogen van de werkgelegenheid in relatief minder kwetsbare private diensten. Wanneer de continentale welvaartsstaten er in slagen de werkgelegenheid te vergroten, dan dalen vanzelfsprekend ook de sociale uitgaven en verbreedt de financiële basis van de welvaartsstaat.

Maurizio Ferrera en Martin Rhodes hebben intussen in Recasting European Welfare States (2000) getracht een aantal concrete aanbevelingen te formuleren die als richtsnoer kunnen dienen voor de modernisering van de Europese welvaartsstaten. Zij beklemtonen dat er niet één enkel recept kan worden aangereikt dat van toepassing is op de brede verscheidenheid aan Europese welvaartsstaten. Die hebben immers elk hun eigen problemen, beleidstradities en institutionele kader. Toch menen Ferrera en Rhodes dat de ontwikkeling van een competitieve, op werkgelegenheid gerichte welvaartsstaat toch ook een aantal basisingrediënten zal bevatten. Zo zal de overheid zich aan de nodige budgettaire discipline moeten onderwerpen en een fiscaal en parafiscaal beleid nastreven dat gericht is op het stimuleren van de werkgelegenheid. Ten tweede dienen de sociale partners langdurige afspraken na te streven die het mogelijk maken de lonen te matigen en de arbeidsmarkt te flexibiliseren. Ten derde veronderstelt het een geïntegreerd beleid dat de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting vooropstelt.

De ingrediënten die Ferrera en Rhodes opsommen, komen ook voor in de recepten van de adepten van het ‘nieuwe midden’ of de ‘derde weg’. Derdewegers zoals Anthony Giddens, auteur van The Third Way. The Renewal of Social Democracy (1998) leggen bovendien de klemtoon op responsabilisering, levenslang leren en een gelijkekansenbeleid. De strategie van de ‘derde weg’ is er in de eerste plaats op gericht de burgers beter uit te rusten voor een flexibele arbeidsmarkt en voor een samenleving waarin het sociale vangnet tot een minimum wordt beperkt. In die zin past deze visie bij uitstek bij een Angelsaksische strategie, maar het recept van de ‘derde weg’ heeft de laatste jaren zeker ook het debat inzake de modernisering van de continentale welvaartsstaten beheerst.

In een studie die hij in opdracht van het Belgische voorzitterschap van de Europese Unie redigeerde, gaat de reeds genoemde Gøsta Esping-Andersen ervan uit dat de ‘derde weg’ zoals die onder meer in het Verenigd Koninkrijk wordt gevolgd, in wezen geen oplossingen aanreikt voor de continentale welvaartsstaten. Toch wordt het belang van investeringen in levenslang leren en van een gelijkekansenbeleid ook in Why we need a New Welfare State (2002) onderstreept. Esping-Andersen beklemtoont echter dat de continentale welvaartsstaten met het oog op de vergrijzing in de eerste plaats moeten trachten de arbeidsparticipatie van oudere werknemers en vrouwen te stimuleren. Hierdoor zal vooral de financieringsbasis van deze welvaartsstaten verbeteren. Op korte termijn zullen de sociale uitgaven in hun algemeenheid nochtans niet dalen. Er moet immers ‘sociaal’ geïnvesteerd worden om het institutionele kader te creëren om dit alles op middellange termijn te realiseren. Zo is de arbeidsparticipatie van moeders lang een zwakke schakel in de continentale welvaartsstaten gebleven. Wil men deze moeders op de arbeidsmarkt krijgen, dan is een sociaal investeringsbeleid nodig dat gericht is op het combineren van arbeid en het opvoeden van kinderen, onder meer door de uitbouw van kwalitatieve kinderopvang.

Ook het realiseren van gelijke kansen in het onderwijs en de strijd tegen de kinderarmoede noemt Esping-Andersen prioritair

Ook het realiseren van gelijke kansen in het onderwijs en de strijd tegen de kinderarmoede noemt Esping-Andersen prioritair. Volgens hem is met name een op kinderen gericht sociaal investeringsbeleid noodzakelijk, niet alleen om een toename van werkzaamheid van moeders te combineren met een toename van de vruchtbaarheid, maar ook voor het optimaal uitrusten van de toekomstige generaties actieven. Deze moeten zich onder meer door levenslang leren leren handhaven in een competitieve, gedereguleerde arbeidsmarkt. Bovenal stelt Esping-Andersen echter, scherper dan de derdewegers, dat een succesvol beleid van sociale investeringen impliceert dat de sociale minima niet kunnen worden verwaarloosd. Ook een succesvolle strategie van sociale investeringen zal er namelijk niet in slagen iedereen te allen tijde economisch te laten participeren.

Volgens verschillende onderzoekers hebben de continentale welvaartsstaten zich tijdens de jaren negentig beperkt tot een fiscale consolidatie, die bovendien in de eerste plaats werd opgelegd door de Maastrichtnormen. Zij slaagden er doorgaans niet in om structurele wijzigingen door te voeren die de tewerkstellingssituatie drastisch hadden kunnen verbeteren. Slechts hier en daar werd in beperkte mate ingegrepen om de bestaande regelingen aan de nieuwe economische vereisten aan te passen. Daarbij werd regelmatig een beroep gedaan op ‘stiekem beleid’, waarbij onoverzichtelijke, incrementele wijzigingen werden doorgevoerd, waarvan de ware toedracht eerst op middellange termijn duidelijk werd. Deze maatregelen zijn minder zichtbaar voor de publieke opinie en roepen dan ook minder verzet op. In sommige landen werden wél meer radicale, structurele oplossingen geformuleerd, maar deze bleven steevast in de conceptuele fase steken.

Enkel Nederland bleek in het midden van de jaren negentig een uitzondering te vormen. In 1994 ging de regering Kok-I aan de slag onder het motto: ‘Werk, werk, werk’. De klemtoon lag dan ook nadrukkelijk op het reduceren van de werkloosheid. Sinds de in 1982 gesloten ‘akkoorden van Wassenaar’ was men er in Nederland reeds in geslaagd de loonkost te beheersen. Tijdens de regering Kok-I werd de arbeidsmarkt geflexibiliseerd en werden de sociale bijdragen de facto afgeschaft voor de lagere inkomensgroepen door ze te integreren in de proportionele inkomensbelasting. In 1997 was Nederland het land dat de op één na (de Verenigde Staten deden het nog beter) sterkste werkloosheidsdaling onder alle OESO-lidstaten liet optekenen. Een gunstige conjunctuur en een strenge begrotingsdiscipline zorgden er in 2000 bovendien voor dat Nederland voor het eerst sinds mensenheugenis weer een begrotingsoverschot realiseerde. Aan het einde van de jaren negentig werd Wim Kok door zowel Bill Clinton als Tony Blair geprezen als één van de eerste authentieke derdewegers. Het ‘poldermodel’ werd een wereldwijd begrip.

Ook Gerhard Schröder presenteerde zich aan het einde van de jaren negentig als een derdeweger en in zijn toespraken stak hij zijn bewondering voor het Nederlandse poldermodel niet onder stoelen of banken. Toch slaagde de Duitse bondskanselier er niet in de Duitse welvaartsstaat structureel te hervormen. Alhoewel hij enkele pogingen ondernam, bezweken deze plannen steevast onder het enorme gebrek aan vertrouwen bij zowel de vakbeweging als bij Schröders eigen politieke achterban (en volgens Wim Kok was ‘vertrouwen’ het belangrijkste ingrediënt van het poldermodel). De gunstige economische conjunctuur die in Duitsland en in de rest van Europa heerste ― zeker in vergelijking met de eerste helft van de jaren negentig ― nam de druk om de Duitse welvaartsstaat te hervormen ook gedeeltelijk weg en de belangrijke beslissingen werden naar de toekomst verschoven.

In België kondigde de regering Verhofstadt-I in 1999 aan naar een ‘actieve welvaartsstaat’ te zullen streven. De hoofdbekommernis van deze actieve welvaartsstaat was de activiteitsgraad van de Belgische bevolking te verhogen en met name het aantal uitkeringstrekkers sterk terug te dringen. Daarbij stonden het verder verlagen van de sociale lasten, het reduceren van werkloosheidsvallen en de uitwerking van activeringsmaatregelen centraal. Hierbij werden voorlopig hardere maatregelen geschuwd, die met name door de derdewegers wél werden toegepast. De positie van een aantal zwakke inkomensgroepen werd overigens voor het eerst sinds de lange besparingsrondes verbeterd, onder meer door de verhoging van de minimumuitkeringen. Ook hier zorgde vooral de sterke economische conjunctuur dat de werkloosheid voornamelijk in Vlaanderen sterk daalde en dat de begroting in evenwicht bleef. Met uitzondering van de verlaging van de sociale lasten werd de situatie op de arbeidsmarkt evenwel niet structureel verbeterd.

In de loop van 2001 veranderde evenwel de economische situatie. Na een periode van hoogconjunctuur is de wereldeconomie inmiddels in een heel diep dal geraakt. Het soms aan euforie grenzende enthousiasme heeft plaatsgemaakt voor bezorgdheid over de economische teruggang. De economische groeiramingen worden naar beneden bijgesteld. België en Frankrijk zitten vooralsnog in een periode van laagconjunctuur. Duitsland en Nederland flirten reeds volop met een recessie. Overal nam de werkloosheid toe. Het is dan ook de vraag of de continentale welvaartsstaten de kans die de gunstige economische conjunctuur hen aan het einde van de jaren negentig bood om structurele hervormingen door te voeren, niet hebben verwaarloosd.

Toch blijken in deze zwakke economische omstandigheden ook de eens zo geprezen hervormingen van het Nederlandse poldermodel niet zo gunstig uit te vallen. Het aantal werklozen en het aantal arbeidsongeschikten is in Nederland buitengewoon sterk toegenomen. Deze opvallend scherpe ommekeer in de evolutie van de Nederlandse werkgelegenheid valt gedeeltelijk te verklaren door het verzwakken van de loonmatiging tijdens de economische hoogconjunctuur. In 1997 gingen de lonen immers sterker stijgen dan het gemiddelde in de Eurozone. Ook het flexibiliseren van de arbeidsmarkt biedt echter een bijkomende verklaring. De sterke toename van de Nederlandse tewerkstelling in de jaren negentig was niet gebaseerd op intrinsiek sterke jobs. De nieuwe werkgelegenheid bestond immers voornamelijk uit deeltijdse en interimbetrekkingen. Vooral uitzendwerkers hebben het momenteel bijzonder moeilijk. De cruciale vraag is echter of de Nederlandse werkgelegenheid ook sneller zal hernemen eens de economische groeicijfers opnieuw zullen verbeteren. De regering Balkenende-II heeft alvast besloten daar niet op te zullen wachten. Men kondigt inmiddels zowel een strikt bezuinigingsbeleid, onder meer in de sociale zekerheid, als hervormingen in de arbeidsmarkt aan. De harde financiële ingrepen zullen wellicht veel maatschappelijke onrust veroorzaken en, op dit economisch minder gunstige moment, de binnenlandse vraag verder aantasten.

In Duitsland heeft Schröder eveneens een aantal drastische maatregelen aangekondigd die tot in het hart van het Duitse ‘rijnlandmodel’ gaan. Zo voorziet het plan, inmiddels ‘Agenda 2010’ genoemd, in verregaande besparingen in de sociale zekerheid en in een versoepeling van onder meer de ontslagregeling. Het is de vraag of de plannen deze keer op de maatschappelijke steun kunnen rekenen die nodig is om ze ook daadwerkelijk uit te voeren. De Duitse bondskanselier lijkt alvast de steun van zijn partij te hebben. Wellicht zal men echter met de belangrijkste hervormingen wachten tot de conjunctuur herneemt.

Verder heeft men de moeilijke taak om de werkzaamheid van vijftigplussers te verhogen
(moet deze lijn hier blijven staan?)

Inmiddels blijkt niet duidelijk in welke mate de nieuwe regering Verhofstadt-II de problemen in de Belgische sociale zekerheid en arbeidsmarkt structureel zal aanpakken. Vast staat dat de economische ontwikkelingen in België in sterke mate bepaald worden door wat er gebeurt in de Eurozone en in het bijzonder in de grote buurlanden Duitsland en Frankrijk. Het is dan ook de vraag of de Belgische concurrentiepositie niet zal worden aangetast wanneer Nederland en Duitsland de aangekondigde hervormingen met succes kunnen implementeren. Bovendien staat België nog steeds voor de uitdaging om de financiële draagkracht van de welvaartsstaat te verbeteren met het oog op de gevolgen van de vergrijzing. Het stimuleren van de werkgelegenheid blijft een absolute prioriteit. De nieuwe regering kondigde alvast aan hiervoor een breed maatschappelijk draagvlak te willen creëren. Ook lijkt het de bedoeling om de loonlasten verder te verlagen, met name voor de lagere lonen. Verder heeft men de moeilijke taak om de werkzaamheid van vijftigplussers te verhogen. Er moet vooral gesleuteld worden aan methodes om de arbeidsparticipatie van vijftigplussers aantrekkelijker te maken voor zowel werkgevers als werknemers. Dit kan alleen door middel van een actieve inzet van zowel de overheid, de bedrijfswereld, als de betrokkenen zelf.

Al deze maatregelen impliceren op korte termijn budgettaire inspanningen. Gezonde overheidsfinanciën zijn dan ook een noodzakelijke voorwaarde om deze hervormingen met succes te kunnen doorvoeren, vooral omdat er ook een duidelijke vraag is naar nieuwe sociale investeringen. De slechte economische conjunctuur verlaagt echter de inkomsten van de overheid, alhoewel men dankzij de lage rente de voorbije jaren de begroting heeft kunnen sluiten. Een betere inning van de belastingen en sociale bijdragen kan meer ruimte scheppen. Ook de inmiddels aangekondigde maatregelen tegen uitkeringsfraude kunnen op termijn een bijdrage leveren. Dit alles zal echter niet volstaan zolang de zwakke internationale conjunctuur niet verbetert. Sommige structurele maatregelen kunnen dan ook het best worden geïmplementeerd wanneer de conjunctuur herneemt en de budgettaire marge beschikbaar is. Dit betekent echter ook dat men in de toekomst duidelijk opteert om de bijkomende marge te gebruiken om de positie van de welvaartsstaat structureel te verbeteren.

Gøsta Esping-Andersen ed., Why we need a New Welfare State (Oxford: Oxford University Press 2002).

Koen Vleminckx is als socioloog verbonden aan de KU Leuven.

Deel dit artikel
Gerelateerde artikelen