hoewel internationale verdragen het recreatieve gebruik van cannabis willen verbannen, gaan er overal ter wereld stemmen op om drugsbezit voor persoonlijk gebruik te legaliseren of te decriminaliseren. ook in belgië is de maatschappelijke en politieke discussie over het cannabisbeleid opnieuw opgelaaid. ee roep naar een debat over mogelijke alternatieven voor de huidige ‘war on drugs’ wordt steeds luider.

Het einde van het cannabisverbod?

Tom Decorte

In november 2012 stemde een meerderheid van de bevolking van de Amerikaanse deelstaten Colorado en Washington voor het legaliseren van de productie en de verkoop van cannabis. Medicinale cannabis is intussen gelegaliseerd in meer dan twintig Amerikaanse deelstaten. Meer dan een miljoen Amerikanen gebruikt het in plaats van conventionele geneesmiddelen. Tegelijkertijd weigert de federale overheid voorlopig nog om deze maatschappelijke ontwikkelingen te erkennen: ze gaat door met het arresteren van mensen voor de verkoop, de productie of het bezit van cannabis. In A New Leaf. The End of Cannabis Prohibition beschrijven onderzoeksjournalisten Alyson Martin en Nushin Rashidian hoe deze recente ontwikkelingen geworteld zijn in de complexe geschiedenis van cannabis en een gevoelige politieke context. Ze gebruiken hiervoor tientallen interviews met patiënten, kwekers, artsen, ondernemers, politici, activisten en wetgevers. Sinds het verschijnen van het boek werd cannabis overigens ook volledig gelegaliseerd in Oregon, Alaska en Washington, D.C.

Tegelijkertijd zijn er elders in de wereld spraakmakende koersveranderingen bezig. In Uruguay is de hele cannabisketen – van productie tot consumptie – gereguleerd. In Jamaica, de bakermat van de rastafari, wordt een wet voorbereid die het medische en religieuze gebruik van wiet zal decriminaliseren. Eerdere voorstellen tot legalisering mislukten omdat de Verenigde Staten toen dreigden met economische sancties. In de nieuwe situatie is een dergelijke dreiging onhoudbaar.

Doel van het drugscontrolesysteem van de VN is het gebruik van verdovende middelen zoals cannabis te beperken tot geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden

Van primair belang voor het internationaalrechtelijk kader zijn de drugsverdragen van de Verenigde Naties. Doel van het drugscontrolesysteem van de VN is het gebruik van verdovende middelen zoals cannabis te beperken tot geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden. Het uitbannen van cannabis voor recreatief gebruik vormt ‘object and purpose’ van deze verdragen, vanuit de veronderstelling dat de verwezenlijking van een cannabisvrije wereld de belangen van volksgezondheid en criminaliteitsbestrijding het meest adequaat vervult. Legalisering of decriminalisering van cannabisteelt voor recreatief gebruik is onder dit internationale recht geen optie. Maar andere supranationale organisaties, zoals de Organization of American States of de Global Commission on Drug Policy, pleiten er steeds vaker voor om decriminalisering of legalisering te overwegen als alternatieve opties. Steeds meer landen (Marokko, India, Portugal, Tsjechië, Zwitserland, Zuid-Afrika, …), regio’s (Baskenland, Catalonië, British Colombia) en steden (Mexico City, Berlijn, Kopenhagen, 54 Nederlandse steden en gemeenten, …) testen de plooibaarheid van de internationale verdragen. Ze willen zo snel mogelijk een beleid ontwikkelen dat hen toelaat greep te krijgen op het drugsfenomeen en zijn problematische kanten. Zelfs de Wereldgezondheidsorganisatie pleitte dit jaar nog voor de decriminalisering van drugsbezit voor persoonlijk gebruik. Ook in België is de maatschappelijke en politieke discussie over het cannabisbeleid opnieuw opgelaaid.

Voor- en tegenstanders van een koerswijziging zijn het er in de meeste gevallen over eens dat een cannabisbeleid succesvol is als het erin slaagt het aantal problematische cannabisgebruikers (die kampen met cannabismisbruik of -afhankelijkheid) te verminderen, de fysieke en psychosociale schade te beperken, en de negatieve gevolgen van het cannabisfenomeen voor de samenleving (allerlei vormen van criminaliteit en overlast) te verkleinen. Andere evaluatiecriteria hebben te maken met de bescherming van de jongere en kwetsbare groepen in de samenleving, de bescherming van de fundamentele grondrechten van de burgers, en de vraag of de geïnvesteerde middelen in verhouding staan tot de bedoelde en onbedoelde gevolgen.

Als men op basis van deze doelstellingen en criteria het Belgische cannabisbeleid kritisch bekijkt, is de balans moeilijk positief te noemen. Hoewel de Federale Beleidsnota Drugs uit 2001 aangeeft dat in de eerste plaats moet worden ingezet op preventie en hulpverlening, en het strafrecht slechts als ‘ultimum remedium’ moet worden gebruikt, is het Belgische cannabisbeleid in se een repressief beleid. Het strafrecht vormt de basis, en meer dan 60 procent van alle publieke overheidsuitgaven inzake drugs vloeit naar de politiële en justitiële handhaving ervan. Dat is net het tegenovergestelde van de vooropgestelde ‘geïntegreerde’ benadering. De uitgaven voor wetshandhaving gaan ten koste van uitgaven voor strategieën die wetenschappelijk hun effect wel hebben bewezen, zoals preventie, schadebeperkende projecten en behandelingsprogramma’s. Dat het huidige Belgische beleid geen ‘war on cannabis’ is, maar een integrale strategie, verandert niets aan het feit dat de uitgaven voor de repressieve pijler niet bijdragen tot de verwezenlijking van de belangrijkste doelstellingen. Bovendien wordt de behandeling van gebruikers soms doorkruist door de justitiële handhaving.

Het repressieve beleid slaagt er niet in het aanbod van cannabis of de toegang tot cannabis voor de gebruiker te reduceren

Het repressieve beleid slaagt er niet in het aanbod van cannabis of de toegang tot cannabis voor de gebruiker te reduceren. Integendeel: hoe intenser de repressie op het terrein wordt gehandhaafd, hoe winstgevender de productie en de handel worden. Dus: hoe repressiever het beleid, hoe groter de aantrekkingskracht van de cannabismarkt. Cannabishandelaren en -producenten maken gebruik van oncontroleerbare illegale kanalen en genereren enorme financiële middelen. Het huidige cannabisbeleid is eigenlijk criminogeen: naast de rechtstreekse inbreuken op de drugswetten (gebruik, handel, cannabisteelt) wordt de illegale markt bevolkt door criminele ondernemers, die er niet voor terugdeinzen om geweld te gebruiken tegen concurrenten. De enorme winsten laten ze witwassen en gebruiken ze om mensen om te kopen, legale sectoren aan te tasten (zoals de horeca en vastgoedsector) en andere illegale activiteiten te financieren (zoals wapenhandel of terrorisme). In sommige landen (zoals Mexico) hebben criminele organisaties zoveel macht verworven dat ze een rechtstreekse bedreiging vormen voor de democratische staatsstructuren. Conflicten tussen criminele kartels en overheden veranderen bepaalde streken in echte oorlogszones. Ook in België en de ons omringende landen bestaan er her en der ‘drugswijken’.

Na dertig jaar repressief beleid zijn we er dus niet in geslaagd het aanbod van cannabis of de toegang tot cannabis voor de gebruiker op significante wijze te beïnvloeden, laat staan te reduceren. Het beleid verzandt in symptoombestrijding, die alleen leidt tot geografische verschuivingen en gedaanteveranderingen van het cannabisfenomeen. Ik denk aan de overgang van de buitenteelt naar de binnenteelt, de populariteit van het internet als anonieme drugsmarkt, of de opkomst van synthetische cannabis. In de praktijk is bovendien een geïntensifieerde repressieve aanpak niet vol te houden, door budgettaire beperkingen en de noodzaak om andere misdaadfenomenen te bestrijden. Daarom is er vaak een selectiviteit in optreden, opsporing en bestraffing.

Ook de invalshoek vanuit de volksgezondheid is relevant. Een belangrijk gevolg van de repressieve aanpak is dat er geen controle mogelijk is op de samenstelling, zuiverheid, sterkte en kwaliteit van illegale roesmiddelen. In de gegeven context stellen we vast dat het THC-gehalte van de in onze streken gekweekte cannabis stijgt. Het zijn immers de varianten met het hoogste THC-gehalte die de meeste winst genereren en dus het vaakst worden gekweekt door illegale producenten. Cannabis wordt vandaag geografisch gezien veel dichter bij de consument gekweekt dan ongeveer dertig jaar geleden (om de risico’s op bestraffing te verkleinen). Ook daardoor is het THC-gehalte hoger, omdat THC afbreekt naarmate cannabis langer bewaard wordt. Cannabis wordt vandaag in oncontroleerbare omstandigheden gekweekt (zoals vochtige kelders of verborgen ruimtes), en de expertise van de kwekers en hun kweekprocedure zijn niet transparant. Dergelijke cannabis kan dus schadelijke schimmels, bacteriën of andere vervuilingen bevatten (zoals zware metalen of glazen partikeltjes). Voorts is er geen enkele controle mogelijk op het gebruik van pesticiden of mest- en voedingsstoffen. We kunnen ons dus alleen maar zorgen maken over de samenstelling van deze roesmiddelen, en de bevolking bij acuut gevaar zo snel mogelijk trachten te waarschuwen. Met een repressief beleid, dat geen instrumenten biedt om deze aspecten te beïnvloeden, hebben we geen greep op het fenomeen. Bovendien is er ook geen enkele mogelijkheid om de marketingstrategieën van de cannabisproducenten te beknotten of te beïnvloeden, wat wel kan voor de legale roesmiddelenindustrie. Tot slot zijn ook de cijfers over hulpvragen in verband met cannabis alarmerend: de opnames in de psychiatrie voor cannabismisbruik of -afhankelijkheid zijn meer dan verdubbeld in tien jaar tijd. Hetzelfde geldt voor de gespecialiseerde centra voor drughulpverlening.

Kortom, het Belgische drugsbeleid is gestoeld op eerbare objectieven, maar is er de afgelopen decennia niet in geslaagd zijn belangrijkste doelen te verwezenlijken. Voorstanders van de repressieve aanpak verdedigen het verbod vaak met indicatoren of statistieken die eerder processen of politieactiviteiten weerspiegelen, zoals het aantal arrestaties, processen-verbaal of (GAS-)boetes, het aantal ontdekte plantages of de hoeveelheden in beslaggenomen cannabis, of de strafmaat. Zulke indicatoren vertellen misschien hoeveel inspanningen we doen of hoe hard we zijn opgetreden, maar ze illustreren niet hoe succesvol we waren in het bevorderen van de gezondheid en het welzijn van de bevolking. Voor de inzet van politie en justitie in een contraproductieve strategie wordt ook op andere vlakken een prijs betaald. Als in de Antwerpse ‘war on drugs’ dertig extra politiemensen worden ingezet, betekent dit dat ze zich niet kunnen bezighouden met andere misdrijven waar de burger wakker van ligt. Ook politie en justitie zijn op de langere termijn slachtoffers van een beleid dat niet werkt. Niet alleen worden de professionaliteit en de performantie van politiemensen niet beloond, het beleid roept ook vragen op over de impact van de drugswetten op het aanzien van politie en justitie en hun relatie met de bevolking.

Dat de architecten van de ‘oorlog tegen drugs’ vijftig jaar geleden geloofden in de totale uitroeiing van de drugsproductie en het drugsgebruik is enigszins begrijpelijk in het licht van de wetenschappelijke kennis toen. Vandaag kan men de nieuwe wetenschappelijke inzichten en ervaringen echter niet meer negeren. Elk gebruik van cannabis houdt risico’s in, maar de gezondheidsrisico’s zijn nog groter als criminelen het product produceren en verdelen. De exuberante uitgaven die gepaard gaan met de vruchteloze strategieën om het aanbod te verkleinen en het opsluitingsbeleid, verdringen meer kosteneffectieve en op wetenschappelijke evidentie gebaseerde investeringen in effectieve preventie, de reductie van de vraag en schadebeperking.

Elk gebruik van cannabis houdt risico’s in, maar de gezondheidsrisico’s zijn nog groter als criminelen het product produceren en verdelen

Een wettelijke regulering van de hele cannabisketen biedt verschillende opties om vraag en aanbod te reguleren. Via vergunningen en inspecties kan men alle aspecten van de productie controleren: de achtergrond en expertise van de producent, de kweektechnieken en kweekomstandigheden, de toegestane verwerkings- of bewerkingsprocedures, de maximale productiecapaciteit van producenten, en de kwaliteitscontrole van het eindproduct. Daarnaast kan ook de wijze waarop producten beschikbaar zijn, worden gereguleerd: de standaarddosis, de toegelaten plantvariëteiten, het maximale percentage van THC, CBD, CBN en andere psychoactieve ingrediënten, en verplichtingen voor verpakking en minimale informatie op de verpakking. Men kan de beschikbaarheid van verschillende cannabisproducten (hasj, marihuana, tincturen of ‘spacecake’) beïnvloeden, en elke vorm van reclame, ‘branding’ en promotie aan banden leggen of verbieden.

In een gereguleerde markt kan de overheid ook een bewuste prijzenpolitiek voor cannabisproducten voeren, via het opleggen van taksen en rechtstreekse prijsbepalingen. Een dergelijk beleid kan een significante daling veroorzaken van de financiële middelen die bij professionele criminelen terechtkomen, en die middelen naar de gemeenschap doen terugvloeien. De gerealiseerde meerinkomsten kunnen worden gebruikt voor een beleid met de nadruk op het verminderen van de vraag naar drugs én voor de hulpverlening aan mensen met drugsproblemen. Een regulering biedt ook tal van instrumenten om de inplanting en dichtheid van verkooppunten te controleren, om verkopers in zekere zin mee verantwoordelijk te maken voor het gedrag van hun klanten, en om hen speciale eisen op te leggen. Ten slotte kunnen ook aan de gebruiker heel wat regels worden opgelegd, zoals een minimumleeftijd, een persoonlijk vergunningssysteem of een beperking van de verkoop tot Belgische onderdanen (het zogenaamde ‘ingezetenencriterium’). Gebruikers kunnen ook worden verplicht om zich bij een (wettelijk gecontroleerde en degelijk vergunde) club of groep aan te sluiten (het sociale clubmodel), of het aantal locaties waar gebruikt mag worden, kan worden beperkt.

De roep naar een debat over mogelijke alternatieve modellen van regulering van cannabis wordt weliswaar luider, maar de maatschappelijke discussie wordt vaak overheerst door valse dichotomieën: streng versus laks, liberaal versus repressief. Een pleidooi voor de regulering van cannabis is niet geïnspireerd door een laisser faire. Tegenstanders van het debat blijven mordicus vasthouden aan het repressieve model, vanuit de angst dat regulering zal leiden tot ‘gratis drugs voor iedereen’. Of ze polariseren doelbewust het maatschappelijke debat door maar twee mogelijke houdingen te onderscheiden: zij die ‘er (met repressie) iets aan willen doen’ en zij ‘die de strijd hebben opgegeven’. Ook het debat tussen respectabele academici is vaak doorspekt met argumenten ad hominem: afwijkende standpunten worden naïef, onbezonnen, kortzichtig genoemd, de vertolkers ervan zijn dan onwetend en zouden zich bedienen van simplismen en holle slogans. Nu het debat een beetje op gang komt, kunnen we hopen dat ook academici de discussie op een hoger niveau weten te tillen.

Reguleren betekent niet het goedkeuren of aanmoedigen van roesmiddelengebruik, of het minimaliseren van de gevaren en risico’s van druggebruik

Een inhoudelijk debat veronderstelt een correct gebruik van termen zoals ‘legalisering’ en ‘regulering’. Met legaliseren wordt het proces bedoeld waarmee iets dat illegaal is, legaal wordt gemaakt. Regulering daarentegen is het eindpunt van dit proces, en wijst op een specifiek systeem van regels die het product of het gedrag van mensen omkaderen. Er zijn erg uiteenlopende types van regulering denkbaar, en legaliseren is dus niet noodzakelijk hetzelfde als commercialiseren. Reguleren betekent niet het ‘liberaliseren’ of afzwakken van de wetgeving; de overheid kan net een striktere controle uitoefenen op welke cannabisproducten worden verkocht, wie ze kan kopen en waar ze worden verkocht. Illegale drugsdealers daarentegen vragen geen identiteitsdocument. Reguleren betekent ook niet het goedkeuren of aanmoedigen van roesmiddelengebruik, of het minimaliseren van de gevaren en risico’s van drugsgebruik. Bij regulering worden eveneens normen en grenzen gesteld: er wordt gebruikgemaakt van strafrechtelijke normen en sancties, zowel voor de producenten, distributeurs of gebruikers die zich niet aan de regels houden, als voor de niet-vergunde producenten en distributeurs die uit puur winstbejag produceren. Voor cannabis in het verkeer kan (en moet) een nultolerantie gehandhaafd blijven.

Niemand beweert dat regulering een wondermiddel is voor de problemen die cannabis veroorzaakt. Welk wettelijk regime we ook hanteren, het al of niet problematische gebruik van cannabis kan niet worden uitgeroeid. Regulering leidt echter wel tot een betere traceerbaarheid van doelgroepen voor preventiewerkers, van ‘problematische’ gebruikers voor de hulpverlening, van producenten en handelaars voor politie en justitie, en van respondenten en proefpersonen voor wetenschapslui. Ze kan leiden tot een betere kwaliteitscontrole van cannabis vanuit de optiek van de volksgezondheid, en tot een beperktere aantrekkingskracht van de illegale handel voor avonturiers. Het aanbod kan worden beknot, en de prijs is makkelijker manipuleerbaar. Regulering kan bovendien – mits voldoende inspraak van de cannabisconsumenten zelf –leiden tot een belangrijke responsabilisering van de gebruiker en gematigder patronen van druggebruik.

De wereldwijde ervaringen met het reguleren van tabak, alcohol en geneesmiddelen (al dan niet op voorschrift) kunnen een belangrijke leerschool zijn. Enerzijds illustreren ze hoe een overheid op de productie en de distributie van risicovolle producten kan toezien door middel van een wetgevend instrumentarium: er zijn kwaliteitsnormen voor de producten, ‘good manufacturing practices’, minimum leeftijdsgrenzen, er is verbod op openbare dronkenschap of het rookverbod in publieke plaatsen, en er bestaan regels omtrent reclame en marketing. Anderzijds heeft de ervaring met deze modellen ook uitgewezen dat commercialisering van roesmiddelen vervelende gevolgen kan hebben. Als de overheid onvoldoende restrictief reguleert, en risicovolle producten via het mechanisme van de vrije markt (en dus winstmaximalisatie) laat produceren, duiken allerlei gevaren op. De industrieën doen er immers alles aan om de gezondheidsrisico’s van hun producten te verbloemen of te minimaliseren, en het wetenschappelijk onderzoek dat hun belangen kan dienen, te beïnvloeden. Ze zijn onophoudelijk op zoek naar nieuwe doelgroepen van consumenten, en proberen consumptie op te drijven met reclame en branding. Als de overheid maatregelen wil invoeren om het aanbod terug te dringen, lobbyt de alcoholindustrie zo sterk en zo lang tot ze weer afgevoerd worden. Het lobbywerk van de farmareuzen moet dienen om de vraag naar een bepaald geneesmiddel en het voorschrijfgedrag van artsen te beïnvloeden, en bepaalde merkgeneesmiddelen meer te verkopen. Net zoals criminalisering genereert commercialisering de meest nadelige neveneffecten op het vlak van volksgezondheid. Beleidsmodellen die zich tussen de beide extreme modellen situeren, en inzetten op een bijzonder strikte regulering, hebben de minst nadelige gevolgen.

Drugsmarkten hoeven niet te functioneren op basis van commerciële principes. Er zijn andere opties, waarbij overheidsinstanties of non-profitorganisaties de drughandel beheren, op manieren die de financiële incentives om het gebruik te stimuleren, buiten spel zetten. Met cannabis kunnen we van een tabula rasa vertrekken. We kunnen van meet af aan regelgevende kaders opzetten, waarbij alle aspecten gereguleerd en gecontroleerd worden. Overigens, een andere koers kan gefaseerd en voorzichtig worden ingevoerd. Opties inzake regulering worden bestudeerd, en worden op basis van experimenten ingevoerd; het beleid wordt zorgvuldig bijgestuurd en aangepast op basis van de resultaten. En als een beleid niet werkt, kan het worden herbekeken en zelfs herroepen. Maar het valt af te wachten of het cannabisbeleid de komende jaren evolueert naar een ‘evidence-based’ beleid, of een voorbeeld wordt van ‘fact-free politics’.

Alyson Martin en Nushin Rashidian, A New Leaf. The End of Cannabis Prohibition. (New York: The New Press, 2014).

Tom Decorte is als criminoloog verbonden aan de Universiteit Gent.