geen overheidsdienst ter wereld is zo bekend als het federal bureau of investigation. met enemies: a history of the fbi schreef de amerikaanse journalist tim weiner een geschiedenis van het bureau. hierin spitst hij zich vooral toe op het fbi als geheime inlichtingendienst. jammer genoeg verwaarloost hij echter een ander belangrijk aspect, namelijk het fbi als politiedienst.
Het FBI tussen politiedienst en inlichtingendienst
Het FBI fascineert. Wellicht is geen overheidsdienst ter wereld zo bekend als het Federal Bureau of Investigation. De veramerikanisering van onze tv-cultuur heeft daar natuurlijk veel toe bijgedragen. In talloze films en series spelen het Bureau of zijn ‘special agents’ een hoofdrol: in de klopjacht op gangsters als Bonnie en Clyde, op seriemoordenaars of op fraudeurs, in de zoektocht naar ufo’s of in dodelijke schaakspellen met Russische spionnen. Aan het FBI zijn ook talloze boeken gewijd, gaande van pure institutionele propaganda, via schetsen door ‘embedded journalists’, tot paranoïde schotschriften die de dienst een soort diabolische macht toeschrijven. Daartussen zit echter ook een hele reeks gedegen tot uitstekende studies.
Veertig jaar na de dood van Hoover en een decennium na de aanslagen van 2001, bestond er toch wel behoefte aan een nieuwe geschiedenis. De geleidelijke vrijgave van meer en meer ‘gevoelige’ archiefstukken wierp bovendien ook een nieuw licht op oude gebeurtenissen. Enemies: A History of the FBI van Tim Weiner kreeg in de Verenigde Staten grotendeels positieve kritieken. Weiner, een gewezen journalist van de New York Times, had eerder al een Pulitzerprijs gewonnen met een vernietigende geschiedenis van de CIA (Legacy of Ashes: The History of the CIA), dus dat dit nieuwe werk geen lofzang zou worden, was duidelijk. De titel van het boek is echter misleidend. Die suggereert immers een complete geschiedenis, terwijl de auteur zich – in het zog van zijn vorige boeken – heel bewust beperkt tot een geschiedenis van het FBI als inlichtingen- en contraspionagedienst, en het politieluik niet bekijkt.
De geschiedenis van het FBI zit natuurlijk onlosmakelijk vervlochten met de politieke geschiedenis van de Verenigde Staten tijdens de laatste eeuw. Enige voorkennis daarvan bij de lezer kan zeker geen kwaad om de grote conflicten te herkennen, zoals de continue spanning tussen een federale overheid die meer bevoegdheden wil en een grote politieke weerstand daartegen, vooral in het Congres. Daarnaast is er ook de spanning tussen uitermate ambitieuze presidenten en overheidsdiensten als het FBI die weerstand bieden aan de politieke wind, soms in het belang van het recht, soms veeleer uit bureaucratisch eigenbelang. De botsingen van Hoover met de broers Kennedy zijn erg bekend, die met Truman minder. Het boek toont aan dat zowat alle presidenten gretig gebruik maakten van Hoover en zijn FBI, veeleer dan het in toom te houden. De derde grote lijn doorheen het boek is de eeuwige spanning en rivaliteit tussen verschillende overheidsdiensten, waarbij in dit geval de nadruk ligt op de rivaliteit tussen de CIA en het FBI. Het boek beweert weliswaar de afweging tussen nationale veiligheid en burgerlijke vrijheden als centrale as te hebben, maar dat is de minst overtuigende claim. Daarover verder nog meer.
Onder de minister van Justitie verenigt het FBI een politiedienst binnen één agentschap met een geheime inlichtingendienst
Weiner spitst zich toe op het FBI als geheime inlichtingendienst. In zijn ogen is dat ‘its first and foremost mission today, and that has been true for most of the past hundred years’. Zo laat hij echter bewust het meest originele aspect van het Federal Bureau of Investigation onbelicht. Onder de minister van Justitie verenigt het immers een politiedienst binnen één agentschap met een geheime inlichtingendienst. Als politiedienst is het FBI vooral een rechercheorganisatie, maar één met bijzondere eenheden voor specifieke gewapende acties. Terecht wijst Wiener erop dat de verhouding tussen het politiewerk en het inlichtingenwerk doorheen de decennia heeft geschommeld. Eerder dan een loutere inlichtingendienst is het FBI dus een veiligheidsdienst. Net daarom vertekent Weiner het portret helemaal door dat politiegedeelte buiten beschouwing te laten. De onderlinge verhouding tussen het politiewerk en het inlichtingenwerk binnen een agentschap had altijd verregaande gevolgen: voor de prioriteiten, het inzetbare personeel, de logistieke mogelijkheden, de verhouding tot de rechterlijke en de uitvoerende macht en uiteindelijk dus ook voor de echte en vermeende successen en mislukkingen. Als Weiner schrijft dat we het FBI in de eerste plaats als een politiedienst zien, komt dat natuurlijk omdat het in grote periodes van zijn geschiedenis inderdaad ook in de eerste plaats een politiedienst was. Een dienst die echt met criminaliteitsbestrijding bezig was, niet zomaar als dekmantel voor een geheime dienst. Als het FBI in de jaren 1930 bijvoorbeeld grote successen boekte in de strijd tegen gangsters in de Midwest, dan was dat omdat het zwaar inzette op die klassieke politietaak in een land waarin de straffeloosheid van erg mobiele overvallers het vertrouwen in het bestaande lokale politieapparaat ondermijnde.
Zoals velen beklemtoont Weiner dat politiewerk en inlichtingenwerk vanuit verschillende doelstellingen werken, soms met een verschillende logica en uiteindelijk met verschillende methoden. Wanneer een defensieve inlichtingendienst (‘counterintelligence’) als het FBI spionnen identificeert, zou de politielogica hen dwingen die op te pakken, het bewijs voor te leggen aan onafhankelijke rechtbanken en de daders te laten veroordelen. Daaraan zitten echter nadelen. De tegenpartij kan leren uit de gemaakte fouten. Door de bewijsregels zullen bronnen en methoden bekend geraken. Alle kennis over de uitgeschakelde spion wordt waardeloos, en alles begint vanaf nul met de nieuwe spionnen. Daarom verkiezen contraspionagediensten de ontmaskerde spion te volgen en te ‘gebruiken’, onbewust of echt als dubbelspion. Tijdens de Koude Oorlog ontstonden zo vanuit de spionagepraktijk trouwens een reeks ongeschreven spelregels, waar beide kanten zich doorgaans aan hielden. Betrapte buitenlandse spionnen werden geruild, een beetje zoals krijgsgevangen van de Koude Oorlog. Voor eigen mensen die voor de vijand werken was men veel strenger. Soms zorgden de eigen communicatiekanalen van de geheime diensten ook voor communicatie wanneer formele politieke of diplomatieke kanalen onbruikbaar waren. Arrestatie van een agent leidde tot symbolische reacties zoals het uitwijzen van enkele diplomaten. Een aantal critici benadrukken dat Weiner ook de rol van contraspionage binnen FBI overdrijft, ten tijde van Hoover en daarna. In de jaren 1940 was maar een fractie van het New Yorkse kantoor bezig met Sovjetspionage, veertig tot zestig man van de duizend, en de meesten van hun collega’s wisten er niets over of trokken er zich niets van aan. Net omdat het een schaduwspel was, waar weinig arrestaties en publieke gloriemomenten te rapen vielen, diende de dienst ook wel een beetje om minder geschikte agenten te ‘dumpen’.
Na Watergate, en nog veel meer na het einde van de Koude Oorlog, verliest het inlichtingenwerk van het FBI aan gewicht, en stellen de nieuwe strenge regels de agenten bloot aan mogelijke strafbaarheid. Dat is geen neutraal gegeven. Niet toevallig waren dat de jaren waarin het FBI terug meer werk maakte van zijn historische core business, de strijd tegen witteboordencriminaliteit. Dit is ook de periode waarin het volop ging inzetten op de aanpak van de georganiseerde criminaliteit, iets waar ministers van Justitie en senatoren al sinds de vroege jaren 1960 vergeefs op hadden aangedrongen. Typerend was dat FBI-agenten, niet zelden met een verleden in het leger of in de inlichtingendienst, daarbij de logica van het inlichtingenwerk gingen meenemen naar de bestrijding van deze ‘interne vijand’. Maffiaorganisaties hadden met spionnen gemeen dat ze hun illegale activiteiten bewust afschermden tegen de overheid via dekmantels, en door corruptie zagen ze ook vaak overheidsacties aankomen. Daarom zette het FBI in op een kleine, afgeschermde groepen met betrouwbare agenten die verregaande en langdurige informatieverzameling organiseerden, via informanten, infiltranten, maar ook via het afluisteren van telecommunicatie en van gesprekken op privéplaatsen (voor politiewerk in de Verenigde Staten lang taboe). Uiteindelijk bleef het echter wel de bedoeling om van achtergrondinformatie over te gaan naar arrestatie, waarop dan uiteindelijk de berechting van de verdachten volgt, op basis van bewijs dat in de rechtbank overeind blijft. Toch herkennen we ook hier een pragmatische logica die bij inlichtingendiensten al lang bestond. De overheid was bereid de spons te vegen over iemands bloederig verleden, als die persoon bereid was een nuttige bijdrage te leveren aan het werk van de overheid. Voor Duitse geleerden na de Tweede Wereldoorlog was dat een bijdrage aan de wapenwedloop tegen de Sovjet-Unie, voor KGB-agenten inlichtingen over de Sovjet-Unie en haar activiteiten of praktijken, voor maffia-onderbaas Sammy ‘The Bull’ Gravano was dat getuigen in de strafzaak tegen peetvader John Gotti.
In de late jaren 1980 en de jaren 1990 gold de ‘intelligence-driven’ aanpak als de toekomst van criminaliteitsbestrijding
Deze ‘intelligence-driven’ aanpak van criminele organisaties heeft school gemaakt. In de late jaren 1980 en de jaren 1990 gold ze als de toekomst van criminaliteitsbestrijding. Een aantal grote schandalen, zoals de IRT-affaire in Nederland, leidde echter tot de parlementaire onderzoekscommissie Inzake Opsporing (naar haar voorzitter ook wel de commissie Van Traa genoemd). Die kwam tot het besluit dat, bij gebrek aan duidelijke regels en goede controle, het doortrekken van de pragmatische logica van de inlichtingendiensten naar het politiewerk in enkele dossiers was doorgeslagen, en niet verzoenbaar was met de beginselen van de rechtsstaat.
De strijd tegen het terrorisme monopoliseert het laatste kwart van Weiners boek. Deze strijd heeft het debat opnieuw op scherp gesteld over de voor- en nadelen van de ‘strafrechtelijke aanpak’, repressief maar met mensenrechtenwaarborgen, en de ‘veiligheids- en inlichtingendienstbenadering’, die veel meer op preventie, indijking en geheimhouding steunt. Moeten politiediensten en inlichtingendiensten net meer, of vooral niet worden geïntegreerd? Mogen ze dezelfde methoden hanteren? Moeten ze inlichtingen aan elkaar doorgeven of dat vooral niet doen? Dit zijn uitermate actuele vragen, waarop Weiners boek zelfs geen begin van een antwoord geeft. Hij kent het probleem nochtans. Zo laat hij een CIA-veteraan aan het woord die in 2006 de leiding krijgt over de National Security Departement van het FBI, en die toegeeft dat hij zowat een jaar nodig had om zich de nieuwe logica eigen te maken. ‘We’re not about collecting intelligence. We’re about looking at a problem and using our combined intelligence and law enforcement skills to do something about that problem in a way that provides security for L.A. or Chicago or Tuscaloosa. This is a profound difference, in my judgement, between the other intelligence challenges I’ve seen over time. This is bigger, harder, and it has, in some ways, greater implications for the security of this country. This is on our watch. If we don’t get it right, it’s our bad.’
Vele leden van de 9/11-commissie vonden dat er een nieuwe binnenlandse inlichtingendienst moest komen om die taak van het FBI over te nemen
Het 9/11-rapport gebruikte een opmerkelijke basketbalmetafoor om aan te geven hoe het FBI was verschoven van strategisch inlichtingenwerk naar een casebenadering: het FBI verdedigt met ‘mandekking’ terwijl de CIA kiest voor ‘zoneverdediging’. Op talloze plaatsen in Enemies komen situaties aan bod waarin deze hybride status belang heeft. Zoals Weiner aanstipt, overwogen vele leden van 9/11-commissie dat er een nieuwe binnenlandse inlichtingendienst moest komen om die taak van het FBI over te nemen. Of Weiner zo een boedelscheiding een goed idee vindt, is echter allesbehalve duidelijk. Hij vertelt alleen hoe hard directeur Mueller moest vechten ‘to keep the Bureau from becoming a house divided, with law enforcement on one side and intelligence on the other’, en lijkt zich dus te kunnen vinden in de in 2005 gekozen oplossing: een eengemaakte National Security Service binnen het FBI die alle inlichtingen-, contraspionage- en antiterrorismeactiviteiten samenbracht.
Weiner overdrijft niet alleen het gewicht van het inlichtingenwerk binnen het FBI. Een andere zwakte van zijn opzet is dat hij impliciet het FBI een al te grote prominentie toedicht in de Amerikaanse inlichtingenwereld. Vanzelfsprekend heeft hij het over de spanningen met de CIA. Hij geeft ook aan hoe die CIA (en zijn voorganger, het OSS) erg tegen de zin van Hoover was opgericht. De FBI-directeur zag zijn dienst ook buiten de Verenigde Staten de leiding nemen tegen hun vijanden, en had daartoe in Latijns-Amerika al een netwerk uitgebouwd, dat in de loop der jaren de CIA liever dwarsboomde dan bijsprong. De fundamentele vraag is echter: was het een goede zaak om de CIA te verbieden op Amerikaanse bodem te opereren en zich op Amerikaanse burgers te richten? Een andere auteur die zich over beide diensten heeft gebogen, de Schotse hoogleraar Amerikaanse geschiedenis Rhodri Jeffreys-Jones, vindt het splitsen van contraspionage (binnenlands voor FBI, buitenlands voor CIA) een vergissing. Weiners standpunt blijft onduidelijk.
Hoewel het boek beweert over het evenwicht tussen burgerrechten en nationale veiligheid te gaan en Weinier het begrip ‘rule of law’ talloze keren neerschrijft, kan men hem niet betrappen op een duidelijk standpunt over waar dat evenwicht moet liggen. Op basis van zijn relaas zou men denken dat we vooral op de onkreukbaarheid van leidinggevende personen moeten rekenen, met als voorbeeld Mueller, directeur tussen 2001 en 2013. Helaas valt dat moeilijk te verzoenen met het voorafgaande stuk, waarin Weiner vooral benadrukt dat na Hoovers dood het FBI in chaos verviel, zich van missie vergiste en door legalisme en strikte regels de antiterrorismeboot volledig miste. De grote vraag, namelijk of de strenge regels en richtlijnen van na Watergate de reden zijn waarom het FBI faalde tegen terrorisme, beantwoordt Weiner niet. Daarin verschilt hij van historicus Richard Gid Powers (auteur van verschillende werken over Hoover en het FBI), die vindt van wel, omdat het Bureau politiek op ‘veilig speelde’ door zich op klassieke rechtshandhaving toe te leggen. Weiners verontwaardiging is ook selectief. Soms is het niet zozeer het misbruik van gegevens of bevoegdheden dat hem stoort, maar het gebrek aan resultaat of de vergissingen bij het gebruik ervan. Over de magere resultaten van het FBI tegen linkse ondergrondse bewegingen in de jaren 1970 bijvoorbeeld doet hij nogal smalend. Daarbij minimaliseert hij ook het zware geweld dat sommigen uit de Nieuw Linkse hoek gebruikten.
Bovendien zal het de Europese lezer niet ontgaan dat dit boek over een Amerikaanse dienst geschreven is door een Amerikaan voor een Amerikaans publiek. Het valt immers op dat de verontwaardiging vooral opflakkert als Amerikaanse burgers het doelwit van betwistbare politiepraktijken zijn. Buitenlanders zijn blijkbaar quasi-automatisch ‘fair game’ voor (contra)spionagediensten. De Amerikaanse grondwet en de (Amerikaanse) burgerrechten vormden de maatstaf, en die bieden natuurlijk minder bescherming aan buitenlanders dan aan staatsburgers. Op geen enkel moment stelt Weiner de vraag of privacy, communicatiegeheim, onschendbaarheid van de woning of bewegingsvrijheid geen mensenrechten kunnen zijn, die iedereen geniet los van staatsburgerschap. Als het over buitenlanders gaat, verwijt hij het FBI een gebrek aan resultaat, eerder dan een gebrek aan respect voor rechten of procedures. Dat het FBI bijvoorbeeld systematisch het hele VN-hoofdkwartier afluisterde, zal misschien niemand verbazen, maar het roept bij Weiner niet de minste kritische bedenking op. Ook de Amerikaanse rechtspraak deinst ervoor terug om zich bevoegd te achten als de presidentiële macht zich tegen agenten van ‘vreemde mogendheden’ richt. Men voelt wel aan welke richting Weiner uit wil, als hij herhaaldelijk zijn verwondering uit over het ontbreken van een Charter als rechtsbasis voor het FBI, en een uitdrukkelijke pluim geeft aan de regering Obama voor de richtlijnen die ze heeft uitgevaardigd. Sceptici zullen zijn verrassend positieve besluit niet delen. Niemand kan er immers naast kijken dat binnen de legaliteit blijven nu veel gemakkelijker is dan vroeger, omdat de wetgever de omstreden en destijds verboden praktijken simpelweg heeft gelegaliseerd.
Wie op zoek is naar meer pertinent denkwerk over deze materie, zal het dus elders moeten zoeken. Een ambitieuze en daardoor niet helemaal geslaagde poging vindt men bijvoorbeeld bij Simon Chesterman, die in zijn boek One Nation Under Surveillance uit 2011 dezelfde problematiek analyseert om te zoeken naar niets minder dan een Nieuw Sociaal Contract. Chesterman klinkt veel minder verontwaardigd dan Weiner, en zijn boek geeft een realistisch beeld van de veelkleurigheid, de mogelijkheden en de moeilijkheden van inlichtingenwerk in een moderne (westerse) wereld. Over privacy is Chesterman ronduit fatalistisch: we leven in een post-privacywereld. Hij raadt overheden aan – en wij zijn de laatste om hem daarin tegen te spreken – de focus te verschuiven van de regeling van hoe informatie wordt verzameld, naar de regeling van hoe die informatie (niet) mag worden gebruikt, door wie en wanneer. Men moet dan wel oppassen voor een logica zoals die van Hoover, die vond dat afluisteren geen probleem was, zolang je de informatie maar niet in rechtszaken gebruikte.
Tim Weiner, Enemies. A History of the FBI. (Allen Lane, 2012).
Frank Verbruggen is als jurist verbonden aan de KU Leuven en Universiteit Hasselt.
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 Unported License