vorig jaar besliste de rechtbank in den haag dat de nederlandse staat zijn burgers beter moet beschermen tegen de risico’s die de klimaatverandering met zich meebrengt. dit arrest wordt als een mijlpaal en een uniek juridisch precedent beschouwd. maar wat kan het betekenen voor de belgische klimaatvordering die door vzw klimaatzaak werd opgestart tegen de belgische overheden en een gelijkaardig opzet beoogt?
De Nederlandse klimaatoverwinning: een juridische revolutie?
24 juni 2015 zal de boeken ingaan als een historische dag. Op die dag veroordeelde de rechtbank in Den Haag de Nederlandse staat ertoe zijn burgers beter te beschermen tegen de risico’s die gepaard gaan met klimaatverandering. Nooit eerder had een rechter het aangedurfd een staat op de vingers te tikken voor zijn tekortschietende klimaatbeleid – en al zeker niet op basis van een relatief open norm als ‘zorgplicht’, wat een van de fundamenten is van het aansprakelijkheidsrecht. Deze uitspraak vormde een uniek juridisch precedent. In wat zonder enige overdrijving kan worden omschreven als een mijlpaalarrest werd de Nederlandse staat verplicht zijn klimaatbeleid aan te passen om tegen 2020 een emissiereductie van minstens 25 procent te verwezenlijken in vergelijking met de metingen in 1990. Zo kende de ‘mediagenieke’ klimaatvordering, die in november 2013 werd opgestart door de Stichting Urgenda, onder leiding van de Nederlandse advocaat Roger Cox, een onverwachte positieve afloop. Onverwacht, omdat menig jurist en opiniemaker redeneerde dat zo’n verregaande klimaatvordering haaks stond op het beginsel van de scheiding der machten, een principe dat sinds Montesquieu een van de steunpilaren vormt van ons rechtsbestel. Het complexe klimaatbeleid had een bij uitstek politiek karakter en leende zich daarom niet voor een juridische procedure. Hoe kon een rechter een staat aansprakelijk houden omdat die naliet reductiedoelen te nemen die verdergingen dan de weinig ambitieuze internationale klimaatdoelen die tot heden van toepassing zijn? Althans, zo luidde het ‘gekende refrein’ dat – met uitzondering van enkele ‘groene’ tegenstemmen – het debat begon te domineren. Op 24 juni 2015 bleken al die criticasters het dus bij het verkeerde eind te hebben. Hoe kon dit gebeuren? Staat het recht, tegen alle verwachtingen in, alsnog aan de kant van de ‘klimaatactivisten’? En wat hoeft dit te betekenen voor de Belgische klimaatvordering, die vorig jaar is opgestart door vzw Klimaatzaak tegen de Belgische overheden én een gelijkaardig opzet beoogt?
In tegenstelling tot vorderingen die gebaseerd zijn op de EU-regels over luchtkwaliteit, waarin specifieke kwaliteitsnormen en planverplichtingen opgenomen zijn, is zo’n stringent juridisch kader op internationaal en EU vlak afwezig voor klimaataangelegenheden. Nederland hield zich overigens aan zijn internationale afspraken. Nochtans stelde Urgenda, evenals de vzw Klimaatzaak in ons land, dat de staat nalatig handelde door geen ambitieuzere reductiedoelen voorop te stellen in het licht van de grootschalige klimaatschade die zich zou voordoen bij een ongewijzigd beleid. Urgenda eist dat Nederland zijn klimaatbeleid aanscherpt en het gezamenlijke volume van de jaarlijkse Nederlandse emissies van broeikasgassen zodanig beperkt dat dit per ultimo in 2020 met 40 procent, althans met minimaal 25 procent, zal zijn verminderd ten opzichte van het jaar 1990. Urgenda steunt zich op de wetenschappelijke rapporten die het International Panel on Climate Change (IPPC) de voorbije jaren heeft opgesteld en waarin dergelijke reducties noodzakelijk worden geacht om de klimaatopwarming onder de twee graden te houden.
De premisse waarop de recent opgestarte klimaatzaken gestoeld zijn, is in essentie bedrieglijk eenvoudig: klimaatopwarming vormt de voornaamste bedreiging voor het voortbestaan van de mensheid. Iedereen is het erover eens dat de ernst en omvang van het klimaatprobleem het noodzakelijk maken om maatregelen te nemen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. De recente wetenschappelijke rapporten geven aan dat bij een mondiale temperatuurstijging van 2 graden boven het pre-industriële niveau het risico ontstaat op een gevaarlijke, onomkeerbare verandering van het klimaat. Voor staten, zoals België en Nederland, kunnen de bescheiden reductiedoelstellingen die zijn vooropgesteld tegen 2020 niet volstaan, aldus de eisers in de klimaatzaken. Minstens verplichten de bestaande milieubeginselen en de algemene zorgvuldigheidsplicht de overheid om tegen 2020 een substantiële reductie van 25 tot 40 procent te realiseren. Er is immers geen tijd voor een plan B, bijkomend uitstel doet het risico op klimaatschade exponentieel toenemen. Zo’n nalatig gedrag zou niet langer aanvaardbaar zijn in het licht van de grote risico’s waartoe klimaatverandering kan leiden. In plaats van aan te nemen dat het mogelijk is om de wereld aan te passen aan een warmer klimaat (klimaatadaptatie) trekt Urgenda volop de kaart van ‘klimaatmitigatie’. Het wil in de eerste plaats zoveel mogelijk bijkomende klimaatschade vermijden.
In de klimaatzaken gaat het niet zozeer om een financiële vergoeding maar om een bevel om de overheid te verplichten de nodige maatregelen te nemen om verdere klimaatschade te vermijden
In tegenstelling tot een klassieke aansprakelijkheidsprocedure gaat het in de klimaatzaken niet zozeer om het bekomen van een financiële vergoeding voor schade als gevolg van een nalatig overheidsoptreden. Het behelst een vordering tot wetgevingsbevel: men vraagt aan de rechter een bevel om de overheid te verplichten de nodige maatregelen te nemen om verdere klimaatschade te vermijden. Dit is best wel opmerkelijk, hoewel in de Verenigde Staten reeds een uitspraak voorligt waarin de US Supreme Court het Environmental Protection Agency (EPA) in 2007 in zekere zin verplichtte om broeikasgassen te reguleren. De Nederlandse vordering gaat echter nog een stap verder, omdat er in Nederland, in tegenstelling tot de Verenigde Staten, al de nodige maatregelen waren genomen in de strijd tegen de klimaatopwarming. De rechtbank diende zich met andere woorden uit te spreken over de adequaatheid van de voorliggende Nederlandse klimaatmaatregelen. In de uitspraak van 24 juni 2015 sluiten de rechters zich alvast aan bij de wetenschappelijke consensus omtrent de grote risico’s die gepaard gaan met de door de mens veroorzaakte klimaatverandering. Dit vormde overigens géén punt van discussie tussen de partijen. Er wordt duchtig geciteerd uit de conclusies van verschillende wetenschappelijke rapporten, waaronder als belangrijkste die van het IPPC. De rechters steunen ook op internationale, Europese en nationale afspraken, waarin werd onderschreven dat de temperatuur globaal gezien maximum met 2 graden mag stijgen ten opzichte van het pre-industriële niveau. Het huidige beleid van Nederland, dat streeft naar een 14-17 procent en dus onder de norm ligt die in de klimaatwetenschap en door het internationale klimaatbeleid noodzakelijk wordt geacht, voldoet daarom niet voor de rechters.
Dat het Nederlandse beleid niet geheel in lijn ligt met de reducties die naar voren worden geschoven door wetenschappers is één ding. De juridische consequenties hiervan liggen minder voor de hand. Want houdt Nederland zich niet aan de internationale en Europese afspraken? En op welke juridische gronden zou men dan van de Nederlandse staat verdergaande reducties kunnen eisen? De Nederlandse rechters maken een onderscheid tussen twee deelvragen. In eerste orde wordt nagegaan of het dralen van de Nederlandse staat strijdig is met een expliciete wettelijke verplichting. Vervolgens wordt bekeken of de algemene zorgplicht de staat verplicht striktere milieuregels aan te nemen. De rechters komen tot de vaststelling dat géén expliciete wettelijke verplichting voorhanden is. Hoewel de Nederlandse staat vanuit internationaalrechtelijk oogpunt gebonden is aan het klimaatverdrag en het Kyoto Protocol, zijn die regels niet afdwingbaar door individuele burgers en/of milieuorganisaties. Ook de mensenrechtenverdragen kunnen niet als kapstok dienen voor de klimaatprocedure.
Het revolutionaire karakter van de uitspraak van 24 juni 2015 ligt elders. De Nederlandse rechters stoppen hun analyse immers niet bij de expliciete wettelijke regels en beoordelen het gedrag van de Nederlandse staat in het licht van de algemene zorgplicht. De focus op de zorgvuldigheidsnorm in de klimaatzaak maakt de uitspraak van de Rechtbank in Den Haag erg bijzonder vanuit juridisch oogpunt. In de Verenigde Staten liggen reeds enkele precedenten voor. In de zaak Connecticut v. American Electric Power Co. (AEP) vroeg de staat Connecticut samen met andere staten, de stad New York en drie private land trusts dat een wetgevend pakket tot stand zou komen dat emissielimieten vastlegt voor CO2-uitstoters door middel van een wetgevingsbevel om bestaande en toekomstige schade te limiteren. Voorlopig zonder succes. Ook de Inuits van het dorp Kivalina in Alaska, die via een juridische procedure de klimaatschade die ze in de toekomst zullen lijden door de uitstoot van Exxonmobile Corp wilden terugvorderen, vingen bot.
Door het debat op de zorgplicht toe te spitsen vermijden de Nederlandse rechters heel wat klassieke valkuilen
De focus op de zorgvuldigheidsnorm lijkt vergezocht maar heeft ook enkele onmiskenbare voordelen. Door het debat op de zorgplicht toe te spitsen vermijden de Nederlandse rechters immers heel wat klassieke valkuilen waarmee klimaatvorderingen gepaard zouden kunnen gaan. De zorgplicht heeft immers een algemene gelding, ongeacht de aanwezigheid van minder ambitieuze internationale reductiedoelen. Bovendien kan men de hogervermelde internationale milieubeginselen, zoals het preventie- en voorzorgsbeginsel, en de mensenrechten onrechtstreeks nog een rol laten spelen bij de concrete invulling van de zorgvuldigheidsnorm. Dit is ook gretig gebeurd in de uitspraak van 24 juni 2015. De rechters besluiten dat vaststaat dat zonder verdergaande reductiemaatregelen de mondiale broeikasgasuitstoot over een aantal jaren een dusdanig peil zal hebben bereikt dat de tweegradendoelstelling niet meer kan worden gehaald. Daarbij wordt benadrukt dat bij het treffen van mitigatiemaatregelen de nodige spoed is vereist aangezien een snellere daling van de uitstoot van broeikasgassen het risico op verder gevaar aanzienlijk doet afnemen. De Nederlandse rechters besluiten dat het uit kostenoogpunt niet onmogelijk of redelijkerwijs onaanvaardbaar is om nu al van de Nederlandse staat adequate maatregelen te verwachten, en dat voorkomen en mitigeren beter is dan genezen of adapteren. Er werd onvoldoende bewijs geleverd dat een strenger klimaatbeleid tot een slechtere concurrentiepositie of het vertrek van bedrijven zou leiden. De rechters merken fijntjes op dat een deel van de omringende landen (Duitsland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk) reeds strengere klimaatdoelen hanteren, zonder dat aantoonbaar is dat de eigen industrie hierdoor in een benadeelde positie zou zijn terechtgekomen. Bovendien voegt de rechtbank eraan toe dat zelfs al zouden die bekommernissen toch gegrond zijn, ze geen afbreuk doen aan de zorgplicht die op de Nederlandse staat rust in de specifieke context van de strijd tegen de klimaatverandering.
De rechters aanvaarden dat het uitstel van de mitigatie dat wordt voorgesteld door de Nederlandse staat (minder stringente reductie tussen nu en 2030 en sterkere reductie vanaf 2030) zal leiden tot een risicovol cumulatie-effect. Binnen de benadering van de Nederlandse staat zouden er immers meer broeikasgassen in de atmosfeer terechtkomen dan wanneer er wordt uitgegaan van een gelijkmatige daling van de emissies. Ze vergelijken dit met het afremmen van een olietanker die al tientallen kilometers voor de kust de motor moet afzetten om de kade niet te rammen. Dat de Nederlandse staat vóór 2010 zelf nog uitging van een reductiedoelstelling van 30 procent ten opzichte van 1990, te verwezenlijken tegen 2020, speelde wellicht ook geen onbelangrijke rol voor de uiteindelijke uitkomst van de zaak. Net zoals een bedrijf niet ten eeuwigen dage kan verwijzen naar een achterhaald vergunningsbesluit wanneer er een risico op aanzienlijke milieuschade speelt, kan de Nederlandse overheid zich niet blijven verschuilen achter een weinig ambitieus internationaal en Europees afsprakenkader.
Maar ook wat betreft het oorzakelijke verband tussen de Nederlandse uitstoot en de klimaatschade springt de uitspraak van de Nederlandse rechtbank in het oog. In plaats van te opteren voor de ‘druppel op de hete plaat’-redenering, wijst ze, zoals hoger al gesteld, op de individuele verantwoordelijkheid van de Nederlandse staat in de globale uitstoot van broeikasgassen. Ze voegt daar nog aan toe dat de Nederlandse emissies per inwoner bekeken tot de hoogste ter wereld behoren. Dat die uitstoot al met al beperkt is, vormt dan ook geen argument om de klimaatvordering te verwerpen. Als men een andere benadering zou hanteren, dan zouden vele nationale klimaatvorderingen wellicht falen, uitgezonderd in die landen waarvan de uitstoot een substantieel aandeel van de wereldwijde emissies aan broeikasgassen omvat. Het leidt tot een zerosumuitkomst. Vrijwel alle landen zouden op die manier hun paraplu open kunnen trekken. De benadering van de Nederlandse rechtbank wordt door sommigen zwaar bekritiseerd op dit punt. Nochtans is ze niet zo uitzonderlijk. De redenering van de Nederlandse rechter doet sterk terugdenken aan de redenering die de US Supreme Court hanteerde in de Massachussets v. EPA-zaak. Het Hof oordeelde dat het voor het instellen van een ontvankelijke vordering niet noodzakelijk is voor de eiser om aan te tonen dat het schaderisico volledig zou verdwijnen als de actie zou worden ingewilligd. In de Belgische rechtspraak zou men ook aansluiting kunnen vinden bij de verlies-van-een-kans-leer.
Door vele criticasters worden de klimaatprocedures afgeschilderd als politieke vorderingen, die buiten het bereik van de rechter vallen. Het gaat niet op om een falend milieubeleid proberen te corrigeren door het instellen van juridische procedures. Rechters zouden hiertoe de nodige democratische legitimiteit ontberen. De verenigbaarheid van de klimaatvorderingen met de trias politica blijft dan ook een heikel punt. De Nederlandse rechters brengen in herinnering dat de scheiding der machten niet absoluut is. Het doel van de scheiding der machten bestaat erin een balans te behouden tussen alle machten. Gezien de taak, en zelfs de plicht van de rechter om rechtsbescherming te bieden, kan en mag ook de beoordeling van de rechterlijke macht doorwegen bij dit dossier. Daarbij blijft voorzichtigheid geboden wanneer een rechterlijk bevel kan leiden tot gevolgen voor derden die moeilijk in te schatten zijn voor de rechter. In deze zaak blijft de Nederlandse staat echter volledig vrij om te bepalen hoe hij een bevel tot handelen invult. Op geen enkel moment verzocht Urgenda aan de Nederlandse rechters om de staat te verplichten één welbepaalde maatregel op te leggen. Wél wordt een duidelijk doelenkader vooropgesteld in de rechterlijke uitspraak. Het gaat dan ook zeker niet op de rechterlijke beslissing weg te zetten als een louter symbolische uitspraak. De trias politica brengt er de Nederlandse rechtbank wel mede toe in deze zaak het bevel te beperken tot de ondergrens van 25 procent reductie, in afwijking van het geëiste 25-40 procent.
Beleidsvrijheid neemt af naarmate de ernst en omvang van de risico’s toenemen
De aanpak van de Nederlandse rechter mag dan wel de wenkbrauwen doen fronsen, er valt wel degelijk wat voor te zeggen. Net zoals de Nederlandse rechters aanhalen, kan worden gesteld dat beleidsvrijheid afneemt naarmate de ernst en omvang van de risico’s toenemen. Het is interessant dat de Nederlandse rechtbank in dat verband ook opmerkt dat de rechter, die niet verkozen en dus eigenlijk ook niet democratisch gelegitimeerd is, in een ander belangrijk opzicht wel degelijk democratische legitimatie heeft. De taak om rechtsbescherming te bieden tegen de overheid, die eveneens in de wetgeving is verankerd, impliceert dat een rechter de overheid ook een wetgevingsbevel kan opleggen bij een falend risicobeleid. Het gaat hier dus niet noodzakelijkerwijs om een niet-toegestane vorm van rechterlijk activisme. Meer fundamenteel lijkt ook de vaststelling dat het afwijzen van de klimaatvordering als een ‘politieke’ procedure evenzeer een ideologische keuze van de rechters lijkt te vergen. Bestaat er overigens zoiets als ‘politiek-neutrale’ procedures binnen het milieurecht, waar al te vaak overheidsbesluiten worden aangevochten? De vraag rijst in welke mate andere juridische vorderingen, zoals de procedures tegen grote infrastructuurprojecten (zoals het Uplace-project), binnen zo’n benadering niet evengoed kunnen worden afgeschilderd als ontoelaatbare ‘politieke’ vorderingen. Het blijft onduidelijk welke objectieve criteria de rechter zou kunnen hanteren om politieke vorderingen te onderscheiden van apolitieke vorderingen. De vele kritieken op de Nederlandse uitspraak staan ook haaks op de internationale trend naar meer rechtsbescherming in milieuzaken, die ook vervat zit in het Verdrag van Aarhus uit 1998.
De uitkomst van de Nederlandse klimaatzaak heeft velen met verstomming geslagen. Het bleek dan toch mogelijk: revolutie met recht! Nochtans zou men de uitspraak ook kunnen afschilderen als een ‘common sense’-benadering van wat reeds door vele politici, waaronder de Amerikaanse president Obama, de ‘belangrijkste uitdaging voor de mensheid’ is genoemd. De rechters verplichten de Nederlandse staat in feite te doen wat hij zelf eerder al had verkondigd, met name werk te maken van een voldoende ambitieus reductiebeleid dat toelaat om de toename van de temperatuur alsnog binnen de perken van 2 graden te houden.
Het praktische effect van deze uitspraak is vooralsnog gering doordat er geen dwangsom aan gekoppeld is. Bovendien is er tegen de uitspraak ondertussen beroep aangetekend door de Nederlandse staat, al was het maar om te vermijden dat gelijkaardige procedures zouden worden opgestart om een falend overheidsbeleid in andere beleidsdomeinen aan te klagen. Wél heeft de Nederlandse staat te kennen gegeven dat hij zijn klimaatbeleid zal aanpassen aan de opgelegde reductiedoelstelling.
Hoewel het verleidelijk kan zijn om de uitspraak af te doen als een ‘juridisch buitenbeentje’, zou men haar ook kunnen zien als de illustratie van een langzame paradigmaverschuiving naar meer juridisch toezicht op de strijd tegen de klimaatopwarming. De omstandige motivering van de uitspraak maakt duidelijk dat de Nederlandse rechters alvast niet over één nacht ijs zijn gegaan. Maar er is meer. Sinds kort vindt een discours dat gestoeld is op een ruime, doeltreffende én snelle rechtsbescherming in milieuzaken een steeds grotere weerklank in onze rechtbanken. Er liggen daarnaast ook enkele uitspraken uit de Verenigde Staten voor waarin de causaliteitslink tussen antropogene emissies van broeikasgassen en de klimaatopwarming wordt aanvaard. Traditionele procedurele hinderpalen voor milieuvorderingen sneuvelen bij bosjes. De bewering dat het zou gaan om een ‘politieke’ vordering, die per definitie buiten het speelveld van de rechters ligt, lijkt niet meer zo krachtig als enkele jaren terug.
Onze lage landen kunnen het klimaatprobleem niet alleen oplossen, maar ze kunnen wel al hun deel doen, zo stellen de pleitbezorgers van de klimaatzaken. Dat er nu rechters zijn die zover durven gaan om overheden te dwingen te doen wat ze sinds enkele jaren terug zelf hebben verkondigd, lijkt niet geheel onlogisch. Niettemin blijft het afwachten of de Belgische klimaatzaak een, althans vanuit milieuoogpunt, even voorspoedig verloop zal kennen als haar Nederlandse voorganger. Onze trage justitie indachtig lijkt het niet onwaarschijnlijk dat de hele procedure (inclusief eventueel beroep) vlotjes over de kaap van 2017 zal worden getild. Ondertussen heeft de klimaattop in Parijs tegen alle verwachtingen in alsnog een bindend klimaatakkoord opgeleverd, waarbij als belangrijkste doelstelling is vooropgesteld dat de opwarming beperkt moet blijven tot ruim beneden de 2 graden in 2100, met het streven het niet meer te laten zijn dan 1,5 graad. Hoewel dit akkoord betrekking heeft op de periode 2020-2030, kan het een invloed hebben op de lopende rechterlijke procedures in België en Nederland. Mogelijk zullen de rechters nu minder snel geneigd zijn om op zelfstandige basis bijkomende reductiedoelen te bepalen voor de komende jaren. Nochtans verwacht het akkoord van alle verdragstaten dat zij ook in de periode voor 2020 zoveel mogelijk reducties moeten bewerkstelligen. Echter, aangezien het nieuwe klimaatakkoord op zichzelf géén bindende reductiedoelen vooropstelt vanaf 2020 én louter een vijfjaarlijkse planverplichting omvat voor de verdragspartijen, lijkt het ook niet uitgesloten dat in de toekomst nieuwe rechterlijke procedures zullen worden opgestart. Dit kan het geval zijn wanneer blijkt dat de toekomstige nationale klimaatplannen onvoldoende zijn om de doelstellingen van het klimaatakkoord te behalen. Ook in het post-Parijs tijdperk zal de Nederlandse klimaatzaak, voor zover niet hervormd in beroep, dan ook dienst blijven doen als trigger voor andere klimaatzaken wereldwijd, onder het motto ‘no-one can do everything, but everyone can do something’.
Een meer uitgebreide bespreking van klimaatverandering in de rechtbank kan worden teruggevonden bij (Anemoon Soete en Hendrik Schoukens, ‘Klimaatverandering in de rechtbank. De rechter als scherprechter bij een falend milieubeleid?’, Nieuw Juridisch Weekblad, 2016, (338), 186-203).
Hendrik Schoukens is als jurist verbonden aan de Universiteit Gent.
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 Unported License