AL ENKELE JAREN WORDT ER IN VLAANDEREN FLINK GEDEBATTEERD OVER DE STAD EN DE ROL VAN DE STEDENBOUW. BURGERPARTICIPATIE LIJKT HET CODEWOORD EN WORDT GEPREZEN ALS BASIS VOOR EEN DYNAMISCHE EN DUURZAME DEMOCRATISCHE SAMENLEVING, HET MIDDEL OM DE KLOOF TUSSEN BURGER EN OVERHEID TE DICHTEN. MAAR IS DIT WEL ZO? HET MIDDENVELD ONTPOPT ZICH EVENZEER TOT EEN KRACHTENVELD WAAR ANTIDEMOCRATISCHE MECHANISMEN VAN UITSLUITING EN STRUCTURELE ONGELIJKHEID WORDEN VERSTERKT.
Coproductie in de democratische stad
Het witboek stedenbeleid zet zwaar in op de rol van het maatschappelijke middenveld: de overheid moet niet voor, maar met de bevolking aan de stad werken. Daarmee wordt de aandacht gevestigd op het feit dat niet alleen de overheid de productie en reproductie van de stad coördineert. Grosso modo kunnen we drie regimes van stedelijke reproductie onderscheiden op basis van de verschillende actoren die er een dominante rol in spelen: de overheid, de markt en de civiele maatschappij. Volgens Karl Polanyi kan aan elk van die regimes een verschillende vorm van socio-economische integratie worden gekoppeld: herverdeling, marktevenwicht en wederkerigheid.
Bij elk regime hoort een ander soort stedenbouw en bijgevolg ook een ander soort stad. Voor het herverdelingsregime kunnen we verwijzen naar de welvaartsstaat. Het is de stad van de sociaaldemocratie waarbij de overheid instaat voor de publieke voorzieningen, voor huisvesting, infrastructuur, en waar betaald wordt met het geld van de belastingbetaler. De vermarkte stad is die van de makelaarsstedenbouw. Stedelijke projecten heten hier vastgoedontwikkeling en er wordt veeleer over ‘return on investment’ dan over investering in de stad gepraat. De stad der wederkerigheid ten slotte staat voor alles wat zich tussen markt en overheid voltrekt. Dit kan gaan om publiekprivate samenwerking, maar ook om ontwikkelingsmechanismen die publiek noch privaat zijn. Het is de stad van parochies, kerken en liefdadigheid, van vrijwilligerswerk en ouderraden, speelpleinwerking en sportverenigingen, feesten en festivals, straathoekwerkers en buurtverenigingen.
Tot voor kort bestond er een duidelijke regie voor het samenspel tussen die regimes met een welomschreven rol voor overheid en stedenbouw. Het maatschappelijke project van de welvaartsstaat voorzag een centrale rol voor de stedenbouw in het opbouwen en onderhouden van het sociale pact waarop die welvaartsstaat was gebouwd: huisvesting, infrastructuur, de veralgemeende mobiliteit, netwerken van scholen, culturele centra, zwembaden en recreatieve functies. Zij vormen de substantie van de naoorlogse welvaartspolitiek. Herverdeling was de dominante modus, maar gericht op een aanhoudende expansie van de markt en in overleg met een gestructureerd middenveld. Zelfs tijdens de hoogdagen van de welvaartsstaat heeft de overheid echter – zeker in Vlaanderen – het stedenbouwlaken nooit volledig naar zich toegetrokken en stond steeds naast de overheidsstedenbouw, de stedenbouw van de boerenbond, van de verzuilde zorginstellingen, van het brede verenigingsleven, van de algemene mobilisering van het kleine kapitaal, van zelfbouw en bricolage. Stedenbouw moest voor dit bonte ondernemerschap de nodige ruimte en infrastructuur voorzien, maar zeker niet te veel zelf doen.
Met de geleidelijke ontmanteling van dit project van de welvaartsstaat verliest de stedenbouw zijn coördinerende rol. De verantwoording van het stedenbouwkundige project komt in een diepe crisis terecht. Het algemene belang als verantwoordingsbasis slaat aan het einde van de twintigste eeuw niet meer aan. Stedenbouw belandt midden in het ideologische debat over de rol van de overheid, het beheer van het publiek patrimonium dat door de welvaartsstaat werd opgebouwd en de betekenis van de publieke ruimte. Burgerparticipatie, het ‘stadsdebat’ zoals het witboek dit noemt, moet helpen bij de reconstructie van een maatschappelijk draagvlak. Maar hoe realistisch en hoe wenselijk is dit? De stedenbouw van de zelforganisatie en de burgerdemocratie oogt niet altijd even fraai. De ruimtelijke reflex van het maatschappelijke middenveld ziet er in Vlaanderen vaak behoorlijk conservatief uit en wijst even vaak op een venijnige reflex die eerder gericht is op het buitensluiten van ‘de ander’ dan op een nieuw engagement of vernieuwde solidariteit.
De ruimtelijke reflex van het maatschappelijk middenveld ziet er in Vlaanderen vaak behoorlijk conservatief uit
In The Dubious Link. Civic Engagement and Democratization (2004) stelt Ariel Armoni het alom geprezen democratiserende en samenlevingsopbouwende effect van de burgerparticipatie in vraag. Robert Putnam achterna was het in de jaren negentig gebruikelijk om de ‘civil society’, zeg maar het middenveld, te beschrijven als de levensader van een gezonde democratische samenleving. Lokaal bestuur en burgerparticipatie werden geprezen als het middel om burger en politiek dichter bij elkaar te brengen. In evenveel gevallen echter is het middenveld de sleutel tot samenlevingsafbraak en fragmentatie. Waar het middenveld in een vacuüm opereert, ontstaan gemene trekjes, haalt uitsluiting het op insluiting, wordt openheid geruild voor angst en wantrouwen en verglijdt een tolerante cultuur naar een repressieve. Hetzelfde middenveld waaraan die typische bindende rol binnen de samenleving wordt toegeschreven verschijnt als een ontbindende kracht, die muren optrekt rond de eigen groep.
Volgens Armoni is Robert Putnams eenzijdig positieve evaluatie van het middenveld onhoudbaar. Hij documenteert drie cases waarin net die groepen verschijnen die we uit het positieve verhaal kennen. Niet de maffia, niet de burgerwacht, niet de bij voorbaat af te schrijven kant van de maatschappij komen in beeld, wel de sociale netwerken en organisaties waarbinnen de ‘weldenkende’ middenklasse van de samenleving opereert. Duitsland aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog laat een middenveld zien waarin het antisemitisme wortel schiet. In het blanke Amerika van na de Tweede Wereldoorlog voeren organisaties actief campagne om een economisch front te vormen tegen de democratisch aangenomen desegregatiepolitiek. De hoop die van de jonge Argentijnse maatschappij in de jaren negentig uitging in de zoektocht naar een nieuw democratisch perspectief wordt door Armoni eveneens genuanceerd. Die ‘civil society’ was niet het geclaimde front tegen corruptie en voor democratie. In die drie cases figureren telkens middenveldorganisaties in het defensief, sociale groepen die economisch moeten inbinden, die iets te verliezen hebben of minstens dit gevoel hebben.
De opinievorming rond het maatschappelijke middenveld heeft ook hier een vreemde ontwikkeling doorgemaakt. Vijftien jaar geleden was het nog bon ton om te schimpen op het maatschappelijke middenveld als een bedreiging voor de moderne democratie en een obstakel voor maatschappelijke vernieuwing. Het middenveld stond gelijk met het beeld van een verzuilde samenleving, waar de wet wordt gedicteerd door organisaties en structuren die vooral met zichzelf bezig zijn. De nadruk op consensusvorming en het sociale pact tussen de zuilen was antidemocratisch. Vandaag lijkt die consensus te zijn omgedraaid. Burgerparticipatie, de civiele maatschappij, allerlei vormen van zelforganisatie of het verenigingsleven worden plots geprezen als de basis van een dynamische en duurzame democratische samenleving: het gepaste antwoord op de spreekwoordelijke kloof tussen burger en politiek.
De houdbaarheidsdatum van het oude middenveld en de duurzaamheid van wat als het nieuwe middenveld wordt omschreven stellen de politiek echter voor een heus probleem. Niemand wil terug naar de verzuilde samenleving. Hoe men echter moet omgaan met het veelkleurige landschap van de nieuwe belangenassociaties en allerlei verenigingen, die vaak sterk gethematiseerde en tijdelijke initiatieven steunen, is evenmin duidelijk. In de ‘dramademocratie’ is volgens Mark Elchardus de ruimte voor politiek kleiner. Iedereen verdringt zich in het midden van een weinig gestructureerde ruimte waar burger en verkozene allebei overgeleverd zijn aan de emotie van de dag. Het debat over de rol van het middenveld is uitermate onbeslist en wellicht onbeslisbaar en vraagt om een aanhoudende discussie over welke vormen van burgerparticipatie al dan niet democratiserend zijn.
Armoni kijkt in zijn analyse vooral naar maatschappelijke organisaties en instituties en hun omkadering. Net het ontbreken van de nodige omkadering, van een betrouwbare rechtsstaat en een transparante overheid maken het middenveld tot een krachtenveld waarin antidemocratische mechanismen van uitsluiting en structurele ongelijkheid worden versterkt. Het maatschappelijke speelveld en de kansenstructuur moeten voldoende gelijk en inclusief zijn, wil men spreken van een democratiserend potentieel. Armoni’s stelling dat we niet kunnen uitgaan van een automatisch en eenduidig positief verband tussen middenveld en democratie is overtuigend.
Het omgekeerde is echter ook waar: geen democratie zonder ‘civil society’. Die blijft een belangrijk front om aan de democratie te werken, al moet misschien harder worden nagedacht over wat die inhoudt. En dit vereist meer dan een ideologisch debat. Of het groepsbelang dat via middenveldorganisaties wordt uitgedragen de ruimte deelt of verdeelt, hangt in Armoni’s analyse in belangrijke mate af van de context waarin dat middenveld opereert. Vanuit het standpunt van de stedenbouw wil ik dit pleidooi voor context aanvullen met een pleidooi voor substantie, voor aandacht voor het medium van integratie en voor concrete projecten waarin gemeenschappelijke belangen concreter worden ingevuld voorbij de negatieve groepsreflex.
Een van de meest opvallende kenmerken van recente verstedelijking wereldwijd is de toename van privaat beheerde ruimtes: de integrale woonomgevingen of ‘gated communities’ en de volledig geprivatiseerde werkmilieus, commerciële en openbare ruimtes. De laatste tien jaar stond vooral de privatisering van de openbare ruimte in de belangstelling. Disneyficatie, sociale verdringing en repressieve tolerantie zijn de sleuteltermen van een discours dat de erosie van het publieke karakter van de ruimte aan de kaak stelt. De eenvoudige redenering dat publieke ruimtes tot het domein van de overheid behoren is onhoudbaar. Publieke ruimtes waren ook in het verleden gedeeltelijk of geheel in private eigendom. De echte discussie over privatisering van het publieke domein gaat over maatschappelijke uitsluiting. De ‘gated communities’ en private ‘publieke ruimtes’ laten niet alleen een belangrijke verschuiving in de productie van de stad zien, ze wijzen naar modellen die anders omgaan met het gebruiksrecht van de ruimte. Het gebruiksrecht van publieke goederen, en in die zin ook van publieke ruimte, is niet toegekend aan een of andere groep, maar is in principe vrij. Dit maakt de publieke ruimte tot een gecontesteerd terrein, waarop iedereen aanspraak maakt maar dat niemand zich kan toe-eigenen. Aan de andere kant van het spectrum zien we strikt private ruimtes waarvan het gebruiksrecht eenduidig is toegeëigend.
Tussen die twee extremen bevindt zich een heel scala aan ruimtes. Daar voltrekt zich het echte debat over de publieke ruimte. Het publieke karakter wordt bepaald door ruimtelijke spreiding. Vele ruimtes zijn er als het ware voor een lokaal publiek. Het buurtparkje is voor de buurt: wie verder woont, heeft er weinig aan. Waar congestie een probleem vormt, wordt de ruimte vaak tot een lokaal goed omgevormd. Parkeerkaarten bijvoorbeeld reserveren de straat voor de auto’s van de buurtbewoners zonder de ruimte te privatiseren.
Naast lokale publieke goederen zijn er collectieve private goederen of clubgoederen, waarvan het gebruik wordt gedeeld binnen een club of netwerk van personen, zoals in de ‘gated communities’. Minder extreme voorbeelden zijn het historische begijnhof, de parochiekerk, de volkstuinen langs de spoorweg, de kantoortuin waar een werknemer zijn lunch opeet of de tennisbanen van de lokale sportclub. Dit zijn ‘afgeschermde ruimtes’, onderbrekingen in de alledaagse ruimtestructuur van de stad, die daardoor ook net een gebruik toelaten dat zich buiten de dominante logica van een publiek beregelde orde bevindt.
Deze oefening maakt duidelijk dat de grenzen van de publieke ruimte niet zo scherp getekend zijn. Als lokale goederen te gegeerd zijn, gaat al snel een clublogica spelen en neemt lidmaatschap de overhand op burgerschap. De lokale overheid die goed voor de inwoners van haar grondgebied zorgt, lijkt meer op een club dan we denken. Algemeen belang op lokaal vlak verschilt niet zo veel van eigenbelang. Bovendien laat de discussie in termen van gebruiksrecht zien dat het niet louter om een politieke of economische discussie gaat, maar net zo goed over clubs en de brede schakering van het maatschappelijke middenveld.
Het clubverband is net zoals het middenveld geen term om zonder meer enthousiast over te zijn. De ‘gated community’ laat de exclusieve kant van de club zien. Meer algemener toont de clubsfeer echter een gevarieerd veld van verschillende ‘publieken’ en verschillende aanspraken op de ruimte. In de ‘club realm’ schuilt niet alleen een bedreiging maar ook een kans om tot nieuwe vormen van bundeling en deling te komen. Discussies over gebruiksrecht, over inclusieve en exclusieve clubs maken het debat over de publieke ruimte en het ‘algemene belang’ concreet en breken het op in een meervoudig gesprek tussen verschillende ‘publieken’.
Publiekprivate samenwerking moet gaan over coproductie, wars van de logica waar de markt gevraagd wordt te doen wat eigenlijk de taak van de overheid is.
Publiekprivate samenwerking is een van de modewoorden als het vandaag over goed bestuur gaat. De discussies over stedenbouw nemen echter de gekste vormen aan. De overheid gaat met de markt in gesprek waardoor de markt in zijn winst deelt en zeer gul goederen en diensten levert waarvoor de overheid dan niet meer moet betalen. Daardoor ‘krijgt’ Oostende een deel van zijn basketbalstadium, ‘krijgt’ Leuven een stuk publieke ruimte. Wie kan daar nu tegen zijn? Maar waarin verschilt dergelijke publiekprivate samenwerking van het heffen van belastingen? Wat is zo wenselijk aan het zonder meer herinvesteren van middelen die in een project worden gegenereerd uit het project zelf? De feitelijke motivatie voor die publiekprivate formule ligt dan ook elders en gaat over wie mee kan verdienen, over nieuwe inkomsten voor een ondergefinancierde lokale overheid.
Het echte gesprek over publiekprivate samenwerking moet gaan over coproductie, wars van de logica waar de markt gevraagd wordt te doen wat eigenlijk de taak van de overheid is. Dit laatste heet tot nader order nog steeds privatisering en komt vaak neer op het subsidiëren van de markt. Publiekprivate coproductie wordt pas interessant als ze niet wordt opgevat als een binair spel tussen overheid en markt, maar wanneer het gaat over alles wat daar tussen ligt, over de overlap tussen de club en de lokale overheid. Coproductie draait dan uit op een spel waarin de lokale gemeenschap zich organiseert in verschillende ‘publieken’ die elkaar proberen te vinden: gebruikers en bewoners, ondernemers en investeerders, geïnteresseerden en buitenstaanders, autochtone en allochtone stedelingen, jeugdorganisaties, seniorenverenigingen of sportverenigingen.
Stedenbouw kan in dit spel een belangrijke rol vervullen door aan die complexe dans een concreet project te geven. Stedenbouw verlegt de aandacht bij de coproductie naar het product en stelt daarmee een proces in het vooruitzicht waarbij men op de bal en niet op de man gaat spelen. In het ideale geval wordt het project en niet de vete het onderwerp van discussie. Het project biedt een concreet ijkpunt om het over winst en verlies, wenselijkheid of niet-wenselijkheid te hebben en laat toe om kwantitatieve en kwalitatieve criteria tegen elkaar af te wegen. De principes van goed zakelijk beheer wijzen die gemengde logica af. De evaluatie van een deal wordt erdoor opgerekt voorbij haar financiële logica. Nochtans ligt hier de reële winst van coproductie, een winst in termen van culturele meerwaarde, van sociaal kapitaal, van duurzaamheid en vooral van erkenning en waardering van de direct betrokken groepen.
Het is de bij coproductie noodzakelijke aandacht voor het product die het stedenbeleid heeft doen opschuiven van louter opbouwwerk en kansarmoedebestrijding naar een projectgerichte stedenbouw. Die verschuiving laat zich aflezen uit een budgettaire verschuiving van mensen naar stenen, wat door sommigen ook meteen als de uitverkoop van het armoedebeleid wordt gezien. Het uiteindelijke bilan van dit beleid moet nog worden gemaakt. Dat doet echter geen afbreuk aan het feit dat het hier om een oprechte en noodzakelijke zoektocht gaat naar wat de ruimtelijke en sociale dragers van herverdeling en integratie in onze samenleving zijn.
Ariel C. Armoni, The Dubious Link. Civic Engagement and Democratization (Stanford: Stanford University Press 2004).
Michiel Dehaene is als stedenbouwkundige verbonden aan de T.U. Eindhoven en de KU Leuven.
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 Unported License