Deel dit artikel

op 23 juni 2016 koos een – weliswaar kleine – meerderheid van de britten voor een uitstap uit de europese unie. het bleek echter niet zo eenvoudig om die keuze van het ‘voltallige’ volk zonder meer in de praktijk om te zetten. zo bracht de brexit opnieuw vragen naar boven over de soevereiniteit van het volk. nieuw zijn die niet. al in de zestiende eeuw publiceerde de franse historicus, jurist en filosoof jean bodin een minutieuze analyse van het concept soevereiniteit.

Is het soevereine volk ook democratisch?

Erik de Bom

Toegegeven, het verschil was klein, maar toch heeft een meerderheid van de Britten zich op 23 juni 2016 uitgesproken voor een uitstap uit de Europese Unie (EU). Dat er grote regionale verschillen waren in het stemgedrag (in Schotland en Noord-Ierland stemde een meerderheid voor het remain-kamp, terwijl Engeland en Wales kozen voor het leave-kamp) en ook grote verschillen tussen de leeftijdsgroepen (jonge kiezers wilden veel liever in de EU blijven dan oudere) deed er niet toe. Ook het feit dat maar een deel van de bevolking deelnam aan het referendum – zo’n 72 procent – deed niet ter zake. ‘Het’ Britse volk had gesproken. En daarmee leek voor de hand te liggen wat er gedaan moest worden: de nieuwe premier, Theresa May, moest het befaamde artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie dat een vertrek uit de Unie mogelijk maakt, in werking doen treden. Maar zo eenvoudig was het niet. Wat bleek? Volgens een beslissing van het High Court of Justice moest het Britse parlement zijn zegen geven voor de opstart van de uittredingsgesprekken. De regering tekende beroep aan, maar ook het Supreme Court volgde de redenering van de lagere rechtbank: geen uitstap zonder goedkeuring van het parlement.

Het was een vreemd tafereel. Want uitgerekend diegenen die zich in het verleden al vaak hadden beklaagd over de beperkte zeggenschap van het parlement in internationale kwesties, trokken nu van leer tegen het vonnis, het eurosceptische UKIP voorop. Anderen, niet toevallig vertegenwoordigers van het remain-kamp, toonden zich zeer opgetogen. Nu konden de Britse verkozenen namelijk doen waarvoor ze verkozen waren: op basis van hun ervaring en kennis de beste keuze maken voor de toekomst van het Verenigd Koninkrijk. We weten intussen hoe het is afgelopen. Het parlement heeft de premier toestemming gegeven en op 29 maart van dit jaar ontving Donald Tusk, voorzitter van de Europese Raad, de befaamde exitbrief. De uittredingsprocedure was in gang gezet. Maar vanwaar al dat tumult over het vonnis van zowel het High Court als het Supreme Court? Dit was toch al te dwaas? Het parlement is toch het Britse volk? Hoewel, misschien is dat toch wat kort door de bocht. Het parlement vertegenwoordigt het volk – of misschien beter: het behoort dat te doen. Het was de stellige overtuiging van hen die de kwestie bij het Hof aanhangig hadden gemaakt dat de vertegenwoordigers van het volk beter wisten wat goed was voor het volk, dan het volk zelf.

Hoewel de verkozenen des volks uiteindelijk niet tegen de beslissing van het volk durfden in te gaan, was het voor velen op zich al opzienbarend en ‘not done’ dat een rechtbank zich überhaupt uitliet over een keuze van het ‘voltallige’ volk. Dat was toch soeverein!? Waarom bemoeide het Hof zich dan met de zaak? Hoe haalde het zich in zijn hoofd om een democratisch besluit in vraag te stellen? Stond de (niet-democratische) rechtbank boven het (democratische) volk? Hadden de Britten zelf, die zich niet via hun vertegenwoordigers maar via een referendum op directe wijze hadden uitgesproken voor de Brexit, dan toch niet het laatste woord? Wie dan wel? Het parlement omdat het zijn fiat moest geven? Of het Supreme Court omdat het uiteindelijk de beslissing nam dat er geen uitstap kon zijn zonder de toestemming van het Lagerhuis?

Hadden de Britten zelf, die zich niet via hun vertegenwoordigers maar via een referendum op directe wijze hadden uitgesproken voor de Brexit, dan toch niet het laatste woord?

Deze vragen over de soevereiniteit van het volk zijn verre van eenvoudig, maar zeker ook niet nieuw. De Brexit-casus is ook geen alleenstaand geval. Een zeer interessante analyse van het probleem is die van de Franse historicus, jurist en filosoof Jean Bodin (1529/30-1596). Hij was zonder meer een van de voornaamste intellectuelen van zijn tijd. Hij had filosofie en rechten gestudeerd en bouwde een indrukwekkende carrière uit in de politiek. Hij was raadgever van de Franse koning en vervulde tal van administratieve en politieke missies – en dit op een moment dat Frankrijk gebukt ging onder ontwrichtende godsdienstoorlogen. Toen hij de hoge politiek vaarwel zei, bleef hij actief als advocaat. Maar bovenal was hij een studax en een echte humanist. Hij wist zijn humanistische aspiraties ook moeiteloos te combineren met zijn juridische vaardigheden. Nergens komt dat zo goed aan het licht als in zijn meesterwerk Les six livres de la République (1576), dat zelfs naar vroegmoderne maatstaven behoorlijk omvangrijk was: de eerste editie telde zo’n 700 pagina’s, de tweede meer dan 1000. Het werk reflecteert niet alleen zijn uitzonderlijke belezenheid, maar was bovenal een mijlpaal in het denken over recht en politiek. Die status dankt het boek aan de minutieuze analyse van het concept soevereiniteit.

Tot voor kort werd algemeen aangenomen dat Bodin met zijn introductie en analyse van het begrip soevereiniteit de verdediger bij uitstek was van het opkomende Franse absolutisme, maar hoewel zijn voorkeur zeker niet uitging naar de democratie, had hij er wel enige sympathie voor. Het is slechts een van de belangwekkende inzichten van Daniel Lee’s boek Popular Sovereignty in Early Modern Constitutional Thought, waarin hij wijst op het grote belang van juridische denkkaders voor de ontwikkeling van het politieke denken in de vroegmoderne tijd. Deze lectuur van Bodin komt ook uitgebreid aan bod in de essaybundel van Richard Bourke en Quentin Skinner – met de belangrijke analyse door Richard Tuck – over volkssoevereiniteit in historisch perspectief.

Waarom hechtte Bodin nu zo veel belang aan de idee van soevereiniteit in zijn denken over recht en politiek? Zijn aandacht ging eigenlijk in de eerste plaats uit naar geschiedenis, meer bepaald naar universele geschiedenis die zich richt op de mensheid als geheel. De belangrijkste actoren op het toneel van de (wereld)geschiedenis waren volgens hem geen mensen maar staten. Precies daarom heeft zijn groots opgezette project over een universele geschiedenis ook kapitale gevolgen voor de rechtswetenschap en de politieke theorie. Dat legt hij mooi uit in zijn Methodus ad facilem historiarum cognitionem, oftewel zijn Methode voor een snel inzicht in het historisch onderzoek uit 1566. De historische ervaring van een staat komt vooral tot uitdrukking in zijn wetten, gewoontes en instellingen, en die moet je bestuderen. Dit had echter een belangrijke methodologische consequentie. Als alumnus rechten aan de bruisende universiteit van Toulouse had Bodin geleerd dat het Romeins recht, zoals dat gecodificeerd was in het Corpus Iuris Civilis, de basis was van de rechtswetenschap. Het was niet alleen het recht van het machtige Romeinse Rijk, maar maakte de ruggengraat uit van de rechtssystemen van alle landen. Dat was voor de humanist Bodin maar moeilijk te begrijpen. Dat Romeins recht bevatte toch slechts de wetten van één particuliere gemeenschap, een gemeenschap die trouwens al lang had opgehouden te bestaan? Het is een cultureel product. Dat ene rechtssysteem kon toch niet worden gebruikt om universele regels uit af te leiden? En dus zat er maar één ding op: de rechtsregels van zoveel mogelijk landen verzamelen en vergelijken.

Een element dat alle staten deelden was niet een gedeelde visie op recht en rechtvaardigheid, maar de gemeenschappelijke onderwerping aan één gezag

Hoewel de Fransman de technische superioriteit van het Romeins recht erkende, meende hij ook dat het niet langer als ideaalbeeld kon worden beschouwd. Het was maar een van de vele rechtssystemen. Dat maakte de vraag naar wat de beste staat is alleen maar prangender. Bodin meende dat dit geen voer was voor historici of filosofen, maar een opdracht voor juridische experten. Er moest een element zijn dat alle staten deelden – of ze nu groot waren of klein, oud of jong, machtig of niet. Dat element was niet een gedeelde visie op recht en rechtvaardigheid, maar de gemeenschappelijke onderwerping aan één gezag. De Latijnse term hiervoor was ‘imperium’. Het betrof niet zomaar eender welke vorm van gezag, maar de allerhoogste vorm, het ‘summum imperium’. Of, zoals Bodin het uitdrukkelijk noemde: soevereiniteit. De auteur mocht dit dan al hebben vastgesteld als het kenmerk van alle politieke gemeenschappen, daarmee was nog niets gezegd over de inhoud van dat concept. En dat was ook de kritiek aan zijn voorgangers: ze kenden het idee wel, maar hadden het nergens uitgewerkt. Bovendien waren ze ook niet altijd even consequent en helder.

Een van de auteurs die het stevig moet ontgelden is de antieke filosoof Aristoteles, wiens Politica zowat werd aanzien als de bijbel van het politieke denken in de vroegmoderne tijd. Volgens de Griek bestaat elke staat uit drie onderdelen. Naarmate die onderdelen in andere verhoudingen voorkomen, ontstaan er andere staatsinrichtingen. Die onderdelen zijn: ‘ten eerste het lichaam dat over zaken van gemeenschappelijk belang beraadslaagt; ten tweede de opzet van de bestuursambten – dat wil zeggen welke er moeten zijn, waarover ze bevoegdheid moeten geven, en hoe verkiezing tot zo’n ambt moet verlopen – en ten derde het rechtsprekende lichaam’. (Vertaling van Jan Maarten Bremer & Ton Kessels). Dit zijn de wezenskenmerken van elke staat, aldus Aristoteles. In het Grieks spreekt hij over ‘politeia’ en meer dan eens stelt hij deze politeia gelijk aan ‘politeuma’, Aristoteles’ woord voor ‘summum imperium’. En hier gaat de Griekse filosoof volgens Bodin volledig de mist in. Dit is geen beschrijving van ‘summum imperium’, maar van ‘reipublicae administratio’, het bestuur van een staat – en dit is een cruciaal onderscheid dat tot op vandaag speelt.

Wat bedoelde Bodin precies? Beraadslaging en rechtspraak konden niet worden gezien als taken van soevereiniteit, omdat ze vaak vervuld werden door privéburgers. Als voorbeeld valt te denken aan de raadgevers van een vroegmoderne koning; of aan de parlementen in Bodins dagen onder de Franse monarchie – hij maakte trouwens deel uit van zo’n parlement. Zowel die raadgevers als die parlementen konden niet meer doen dan raadgeven en beraadslagen; de uiteindelijke beslissing lag bij de vorst. Alles wat met beraadslaging, besluitvorming, edicten en de uitvoering daarvan te maken heeft, valt onder de noemer ‘administratio’. Soevereiniteit daarentegen is in wezen terug te brengen tot twee essentiële vermogens: het recht om magistraten en de leden van een regering te kiezen, alsook de macht over de uiteindelijke wetgeving. Volgens Bodin was Aristoteles dan ook niet helemaal fout toen hij op een bepaald moment de taken van het beraadslagend lichaam catalogiseerde als behorend tot de hoogste macht: het ‘beslist over oorlog en vrede, het aangaan en verbreken van een bondgenootschap, over wetten, leven en dood, verbanning en verbeurdverklaring, en over verkiezing en controle van bestuurders’ (Vertaling van Bremer & Kessels). De taken die hier worden vermeld, vallen inderdaad onder het prerogatief van de soeverein. Maar daarmee is nog geen beschrijving gegeven van de soeverein zelf. Het beraadslagend lichaam heeft niet het laatste woord …

Soevereiniteit is in wezen terug te brengen tot twee essentiële vermogens: het recht om magistraten en de leden van een regering te kiezen, alsook de macht over de uiteindelijke wetgeving

In Les six livres de la République, dat Bodin ook zelf naar het Latijn vertaalde om een breder lezerspubliek te kunnen bereiken, kwam hij uiteraard uitgebreid terug op de kwestie van soevereiniteit. Het is in dit boek dat hij de beroemd geworden kenmerken van soevereiniteit oplijst: het is het opperste gezag, het geldt absoluut, het is ondeelbaar en het is eeuwigdurend. Het soevereine gezag is ‘legibus soluta’, vrij van elke wettelijke beperking. Het is wel moreel gebonden aan de natuurwetten, maar op politiek vlak is er geen enkele beperking. Dat laatste is ietwat ambigu: de soeverein kan op geen enkele manier ter verantwoording worden geroepen, al heeft hij toch geen vrijgeleide om eender wat te doen. Vele interpretatoren hebben in Bodins definitie en uitwerking van het concept soevereiniteit een legitimatie gezien van het absolutisme. Hij verschafte de Franse koning een welgekomen wettelijke onderbouwing van zijn onbeperkte macht.

Dat beeld moet toch grondig worden bijgesteld. Om nog even terug te komen op het beraadslagend lichaam dat Aristoteles vermeldde: in Bodins tijd waren de Franse parlements best wel machtig. Zij hadden een grote mate van autonomie en voerden niet zomaar uit wat de koning zei. Maar in Bodins visie stonden ze niet op dezelfde hoogte als de koning. Ze konden niet delen in zijn macht, want volgens Bodins eigen definitie was soevereiniteit ondeelbaar – het idee van gemengde staatsvormen was voor hem een anomalie. De vorst had het laatste woord. De gezaghebbende jurist zag de taakverdeling eerder als volgt: de koning verleende zijn autoriteit aan de wetten waarvan de inhoud idealiter was vastgelegd door de parlements. Hetzelfde gold ook voor straffen die door rechters aan wetsovertreders waren opgelegd. De vorst autoriseerde hun vonnissen, maar hield zich de facto niet bezig met de inhoud daarvan. De bewegingsruimte van parlements en rechters maakte van hen zeker geen soevereine instanties, maar Bodin was ook niet van plan ze als makke lammetjes in de hoek te laten zetten. Maar toch, als puntje bij paaltje kwam, waren het tandeloze instellingen.

Toch maakt dit van Bodin nog geen absolutist, en wel omdat hij zo hamerde op het onderscheid tussen de soevereiniteit en het bestuur van de staat. Die soevereiniteit kan bij één iemand berusten, maar ook bij een deel van de burgers, hetzij een klein deel, hetzij een groot deel. In dat laatste geval heeft het volk als geheel de soevereiniteit en spreekt men over een democratie. Daarmee is Bodin de eerste die volkssoevereiniteit identificeert met democratie. Maar dat zegt nog niets over het bestuur. Want, zoals Bodin opmerkt, kan een staat een monarchie zijn – de vorst is soeverein – en toch democratisch of aristocratisch worden bestuurd. Omgekeerd, als het grootste deel van de burgers de macht in handen heeft, kan zij beslissen om de ambten en de beneficies toe te kennen aan een select gezelschap. In dat geval is de staat wel democratisch, maar wordt ze aristocratisch bestuurd. Met andere woorden: het soevereine volk is niet noodzakelijk democratisch.

Deze vaststelling leidt tot een aantal ongemakkelijke gevolgen – althans voor onze moderne oren. Neem nu de voorbeeldfunctie van de antieke democratie. Meer dan eens wordt die naar voren geschoven als het summum van democratie, omdat het volk zelf op directe wijze alle beslissingen neemt. Maar op de oproep volgt meestal onmiddellijk een klacht: het is jammer genoeg niet meer mogelijk om elke burger fysiek aanwezig te laten zijn bij alle beslissingen. Het logistieke argument als objectie tegen de herinvoering van de antieke democratie in de moderne tijd getuigt van een wel erg geïdealiseerd en ahistorisch beeld van de volksvergaderingen uit de oudheid. Dat de democratie van toen niet als voorbeeld kan worden genomen heeft niet zozeer met logistieke bezwaren te maken, als wel met de idee dat de beraadslagende en wetgevende activiteiten in een echte democratische gemeenschap toch niet beperkt kunnen worden tot vertegenwoordigers?! Indien het volk democratisch is – we zouden nu spreken over een ‘directe democratie’ – dan lijkt het ondemocratisch te zijn om vertegenwoordigers de besluiten te laten nemen. Bodin heeft juist willen tonen dat dit niet het geval hoeft te zijn. Voor hem is een staatsinrichting waarbij het volk de soevereiniteit bezit een democratische staatsinstelling. Die wordt niet minder democratisch als het volk het bestuur van de staat toevertrouwt aan vertegenwoordigers. Niet iedereen hoeft elke dag deel te nemen aan beraadslaging. Je zou zelfs kunnen zeggen dat het niet alleen mogelijk, maar zelfs wenselijk is om de dagelijkse beraadslaging uit te sluiten van de ‘democratie’, en de ‘democratische actie’ van het volk te beperken tot een ultiem oordeel over wat bindend zou moeten zijn voor de hele samenleving. Die ultieme democratische – of beter gezegd soevereine – activiteit komt dan bij uitstek aan het licht bij verkiezingen. Dat is ook het idee achter referenda: alleen voor wezenlijke zaken komt het soevereine volk in actie en wordt de democratie nogmaals zichtbaar; voor alle andere aangelegenheden beslissen de vertegenwoordigers. Dit is nog steeds de blueprint van onze hedendaagse democratieën.

Alleen voor wezenlijke zaken komt het soevereine volk in actie en wordt de democratie nogmaals zichtbaar; voor alle andere aangelegenheden beslissen de vertegenwoordigers

Wat betekent dit nu voor de Brexit? Het antwoord lijkt eenvoudig. Omdat het over zo’n wezenlijke toekomstkeuze gaat, is het essentieel dat het Britse volk als drager van soevereiniteit zich rechtstreeks uitspreekt over het lidmaatschap van de EU. Het volk eist als het ware het bestuur dat het heeft toevertrouwd aan het parlement opnieuw even op. Nu het besluit genomen is, kan de concrete afhandeling weer worden overgelaten aan de vertegenwoordigers. Tot zover misschien het antwoord van Bodin. We kunnen toch betwijfelen of het Britse referendum wel een goed instrument was om dergelijke belangrijke beslissing te nemen. Zoals een andere voorname Fransman (uit de negentiende eeuw), de historicus en politicus François Guizot, aantoonde, is het immers onmogelijk te bepalen wat de stem van – in dit geval – het Britse volk is. Hij zou geenszins de soevereiniteit van het Britse volk in vraag stellen, maar hij zou wel beklemtonen dat het zo heterogeen is dat niemand het laatste woord kan hebben. Maar dat is een andere kwestie. Bodins ingenieuze onderscheid tussen soevereiniteit en bestuur blijft overeind. Alleen dringt zich een oude vraag opnieuw op: hoe kan dat bestuur het best worden georganiseerd? En wat is dus de beste manier om over een Brexit te besluiten? Is dat toch via de deliberatie van een uitgelezen – en democratisch verkozen – gezelschap?

Daniel Lee, Popular Sovereignty in Early Modern Constitutional Thought. (Oxford: Oxford University Press, 2016).
Richard Bourke en Quentin Skinner (eds.), Popular Sovereignty in Historical Perspective. (Cambridge: Cambridge University Press, 2016).

Erik de Bom is als intellectueel historicus en politiek theoreticus verbonden aan de KU Leuven.

Deel dit artikel
Gerelateerde artikelen