de stelling dat het milieu geen grenzen kent, doet afbreuk aan een concept dat eeuwenlang de verhoudingen tussen staten heeft gedomineerd: dat van de territoriale soevereiniteit. de aloude principes van het strafrecht blijken moeilijk toepasbaar op het internationale milieurecht. met een toenemend aantal grensoverschrijdende rampen dringt de vraag zich op of staten een grotere vrijheid moeten krijgen om buiten hun grondgebied regelgevend op te treden.
Milieurampen gaan over grenzen
Hanqins boek is een goede aanleiding om in te gaan op de kern van internationaal optreden inzake het leefmilieu. Al te vaak wordt immers geargumenteerd dat het leefmilieu nu eenmaal internationaal is van nature, waaruit wordt afgeleid dat de actie van individuele Staten niet volstaat om tot een daadwerkelijke bescherming van het leefmilieu te komen. In toenemende mate nemen Staten maatregelen ter bescherming van het leefmilieu die niet strikt beperkt zijn tot het eigen grondgebied. Deze bijdrage onderzoekt de spanning tussen het internationale milieurecht en klassiek internationaal publiek recht met betrekking tot territorium en bevoegdheid.
Soevereiniteit en jurisdictie van een Staat zijn rechtstreeks verbonden met het grondgebied. Grondgebied is tegelijkertijd een bestaansvoorwaarde en een begrenzing van de Staat. Zelfs onbetwiste soevereiniteit heeft zijn grenzen. Het adagium sic utero tuo ut alienum non laedas (vrij vertaald: ‘gebruik uw eigendom op zulke wijze dat u geen schade aan andermans eigendom toebrengt’) verplicht Staten om hun soevereiniteit zo te gebruiken, dat ze geen schade toebrengen aan het grondgebied van andere Staten. Met name in het internationale milieurecht is dit principe uitgewerkt in arbitrage en in verdragen. Milieubeschermingsmaatregelen kunnen echter ook betrekking hebben op een relatief nieuw begrip in het internationale publiek recht: het gemeenschappelijk erfgoed van de mens of de global commons. Internationaal publiek recht onderscheidt traditioneel drie regimes met betrekking tot jurisdictie. Het grootste deel van de aarde is onderworpen aan territoriale soevereiniteit. Res nullius zijn deze delen van de aarde die in aanmerking komen voor legale toe-eigening/soevereiniteit van Staten, maar die nog door niemand zijn toegeëigend. Dit regime is tegenwoordig zeer zeldzaam. Res communis worden gedeeld door alle naties en kunnen niet onder soevereiniteit worden geplaatst. De volle zee en de ruimte behoren tot deze laatste. Van de bodem van de oceanen en de ondergrond daarvan, net als de maan en andere hemellichamen, wordt veelal niet betwist dat ze global commons zijn. Maar voor andere gebieden is de discussie volop aan de gang.
Het gemeenschappelijk erfgoed is een categorie die vooralsnog aan discussie onderhevig is
Het onderscheid tussen res communis en de global commons is van bijzonder belang. Res communis kan door alle Staten worden gebruikt alsof het hun eigen grondgebied was – zolang ze maar de beperkingen aanvaarden die voortvloeien uit het feit dat ook de andere Staten de res communis op soevereine wijze kunnen exploiteren. Dat is overigens net zo in private eigendom. Het beheer en de mogelijke ontginning van de global commons daarentegen zijn afhankelijk van de toestemming van de internationale gemeenschap. Recente milieuproblemen, zoals klimaatwijziging, bedreiging van de biodiversiteit en nucleaire veiligheid in ontwikkelingslanden, doen de vraag rijzen in welke mate Staten het recht hebben om maatregelen te nemen, zelfs als ze hiermee de territoriale soevereiniteit van andere Staten schenden. Sommige van deze problemen hebben zelfs geen betrekking op het fysieke milieu, maar op morele kwesties zoals dierenwelzijn. Is het tijd om de klassieke leer van soevereiniteit over boord te gooien en Staten een veel grotere vrijheid te geven om buiten hun grondgebied regelgevend op te treden?
Betwistingen inzake jurisdictie hebben drie onderdelen: de bevoegdheid van een Staat om op te treden op het grondgebied van een andere Staat (uitvoerende jurisdictie), de bevoegdheid van de rechtbanken van een Staat om zaken met buitenlandse aspecten te behandelen (rechterlijke jurisdictie) en de bevoegdheid van een Staat om haar wetten toe te passen op zaken met buitenlandse aspecten (wetgevende jurisdictie). Er bestaat geen eensgezindheid, in internationaal gewoonterecht noch in het verdragsrecht, over een algemeen principe inzake extraterritoriale jurisdictie. De Statenpraktijk ter zake is zeer divers. Sinds 1927, toen het Permanente Hof van Internationale Justitie (PCIJ) haar Lotus-arrest velde, is er geen gezaghebbende uitspraak meer geveld in deze problematiek.
De Lotus-zaak betrof een strafrechtelijk dossier. Turkse passagiers werden gedood bij een aanvaring in volle zee tussen een Turks en een Frans schip; het Franse schip werd naar een Turkse haven gesleept en leden van de bemanning werden veroordeeld voor doodslag. Het PCIJ weerhield de Turkse jurisdictie, op basis van het principe van objectieve territorialiteit, waarbij het Turkse schip werd geassimileerd met het Turkse grondgebied. Essentieel in de uitspraak van het Hof was de stelling dat de Staten zich enkel interstatelijk verbinden op grond van hun eigen vrije wil, en dat beperkingen aan de onafhankelijkheid van de Staten niet kunnen worden vermoed. Uit deze en andere passages uit dit arrest, die de territoriale soevereiniteit onderstrepen, volgt dat andere Staten niet het recht hebben ‘extraterritoriaal’ op te treden. Ondanks de verdeeldheid in het Hof zelf en de verwijzingen in de uitspraak naar de onzekerheid in de Statenpraktijk, heeft deze zaak de doctrine en de praktijk blijvend beïnvloed.
Zoals gezegd onderscheidt de doctrine uitvoerende, rechterlijke en wetgevende jurisdictie. Uitvoerende jurisdictie is vooral van belang in fiscale zaken, ook bijvoorbeeld in de strijd tegen het terrorisme. Activiteiten van een Staat op het grondgebied van een andere zijn enkel onverenigbaar met het internationale recht waar ze een usurpatie inhouden van de soevereine bevoegdheden van de andere Staat, met andere woorden waar de activiteiten van een Staat neerkomen op de uitoefening van macht verbonden aan soevereiniteit.
Rechterlijke jurisdictie is vooral een heet hangijzer in strafzaken. De klassieke theorie wijst jurisdictie toe aan Staten waar een of meerdere van de constitutieve bestanddelen van het misdrijf werden gepleegd, terwijl de effectdoctrine jurisdictie verbindt aan de gevolgen van het misdrijf. Beide worden onder de noemer objectieve territorialiteit gerangschikt. Het beschermingsprincipe claimt bevoegdheid over activiteiten gepleegd door niet-onderdanen in het buitenland, in het geval de veiligheid van de Staat erdoor bedreigd wordt. Net zoals bij de effectdoctrine suggereren de meeste auteurs een getemperde versie van het beschermingsprincipe, zodat ze enkel tot bevoegdheid zou leiden in het geval het belangrijkste gevolg van de betrokken activiteiten de belangen van de Staat schaden. Hoewel de problematiek van rechterlijke jurisdictie met name in strafzaken herhaaldelijk aan de orde komt, heeft de internationale praktijk totnogtoe niet geleid tot een set van positieve criteria die tot jurisdictie zouden leiden. De voormelde criteria zijn alle in de praktijk in wisselende mate toegepast. Wetgevende of voorschrijvende jurisdictie heeft tot bijzondere controverse geleid. Waar oorspronkelijk met name de Amerikaanse antitrustwetgeving aanleiding gaf tot spanning, heeft nu een uitgebreide set van wetgeving zich in het debat gevoegd, inzake bijvoorbeeld exportbeperkingen, fiscaliteit, beurswetgeving en corruptie.
Hoe past men nu deze elders ontwikkelde principes toe op de meer ‘moderne’ sector van het internationale milieurecht? Het principe van de objectieve territorialiteit laat zich niet zomaar toepassen op het internationale milieubeleid. Bij de toepassing van de effectdoctrine en de leer van de constitutieve bestanddelen, is er geen consensus over de graad van directheid die er moet bestaan tussen wat zich voordoet op het grondgebied van de Staat, en de activiteiten die in het buitenland werden ondernomen. Het debat inzake extraterritorialiteit en antikartelwetgeving in de rechtbanken van de Verenigde Staten concentreert zich op de graad van inbreng door het internationale recht en door comity. Comity verwijst naar ‘rules of politeness, convenience and goodwill, observed by States in their mutual intercourse, without being legally bound by them.’ Niet-juridisch vertaald komt dit principe neer op de toepassing van ‘schoenmaker blijf bij je leest’. Meta-juridisch vertaald is de toepassing van comity eigenlijk een erkenning dat je met juridische regels niet alles kunt oplossen. In interstatelijke verhoudingen komt er een ogenblik dat diplomatie het overneemt, maar waar precies de lijn moet worden getrokken is met name afhankelijk van de aard van de relatie die men met de betrokken Staat heeft (uitgebreide politieke en economische symbiose versus occasionele contacten), van de impact die een niet-interventie zal hebben op de eigen belangen, en van de aard van de belangen (cultureel, economisch, moreel).
In interstatelijke verhoudingen komt er een ogenblik dat diplomatie het overneemt
De toenemende onderlinge afhankelijkheid van de moderne economieën is een uitdaging voor het belang van het territorialiteitsprincipe in interstatelijke relaties. Het economische recht geeft aan dat de toekenning van bevoegdheid louter op basis van het grondgebied geen bevredigende oplossing aanreikt. De aanpak door de Europese Unie en de Verenigde Staten van bevoegdheid inzake antikartelrecht doet een grote toekomst vermoeden voor wat in die sector de effectdoctrine wordt genoemd: rechtstreekse, voorzienbare en substantiële gevolgen voor de betrokken Staat zouden noodzakelijk zijn om bevoegdheid te kunnen claimen. De bewijslast zou liggen bij de Staat of het individu dat bevoegdheid claimt. Met de belangen van andere Staten moet rekening worden gehouden. De spanningen tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie en de gedeeltelijke opvang ervan via internationale akkoorden in de sector van het economische recht geven de weg aan die moet worden gevolgd. Internationale consensus door het onderhandelen van verdragen lijkt de enige duurzame oplossing te zijn, wil men constante conflicten over bevoegdheid vermijden.
Het internationale milieurecht is vanzelfsprekend onderdeel van het internationaal publiek recht. De uitdagingen die het moderne economische recht heeft gesteld aan de klassieke toewijzing van jurisdictie op basis van territorium hebben misschien niet tot een verwerping, dan toch tot de herformulering van het territorialiteitsprincipe geleid. Een centrale rol lijkt hier gespeeld te zullen worden door de effectdoctrine. Het internationale milieurecht kent gelijkaardige uitdagingen. De onderlinge afhankelijkheid van ’s werelds ecologische systemen stelt de klassieke territorialiteitsleer in vraag op de volgende drie manieren.
In sommige gevallen kan jurisdictie worden toegewezen op basis van pure territorialiteitsoverwegingen. Klassieke voorbeelden zijn grensoverschrijdende rivieren en ernstige luchtvervuiling. De gelijktijdige uitoefening van bevoegdheden met tegengestelde resultaten kan in zulke gevallen voor extra problemen zorgen. In andere gevallen is de aantasting van het grondgebied van de andere Staat echter minder zichtbaar, sommigen zullen zeggen verwaarloosbaar. In dit geval stelt zich een gelijkaardige vraag als die hierboven behandeld is: moet elk gevolg leiden tot jurisdictie, of is het beter een gekwalificeerde effectdoctrine te gebruiken? De gekwalificeerde effectdoctrine lijkt de meest geschikte oplossing: (enkel) rechtstreekse, substantiële en voorzienbare gevolgen doen jurisdictie ontstaan. Mogelijke complicaties kunnen weliswaar veroorzaakt worden door principes zoals het beginsel van preventieve actie en het voorzorgsbeginsel, wanneer een Staat zich op deze principes zou baseren om jurisdictie te claimen precies om milieuschade te vermijden.
Ook al zijn de global commons niet zulk een uitgebreide categorie als door sommige milieuactivisten wordt beweerd, toch is het mogelijk dat het concept in de toekomst aan belang zal winnen. Het concept zelf noopt tot internationaal beheer. Wat echter indien de internationale gemeenschap in gebreke blijft? Vele Staten zijn in zulk geval geneigd om zelf jurisdictie uit te oefenen, al is het uit eigenbelang. Dit heeft onder andere geleid tot de ozonverdragen en andere internationale initiatieven (zonder de steun van alle Staten), maar ook tot unilaterale stappen. Op het eerste zicht lijken unilaterale maatregelen met betrekking tot de global commons te passen in de territorialiteitsdoctrine. Als het effectief gaat om een nieuw soort territorium, waarvan het welzijn gunstig is voor de gehele wereld, dan zouden alle Staten een legitiem belang hebben bij acties om de global commons te beschermen. Anderzijds botsen individuele claims met het principe dat de global commons moeten beheerd worden in internationaal verband.
De noodzaak om de global commons in internationaal verband te beheren zou met andere woorden de Staten minder bevoegdheid geven over de global commons dan ze zouden hebben over elkaars grondgebied, via de effectdoctrine. Dat is een onaanvaardbaar resultaat. Het zou het beheer van de global commons afhankelijk maken van internationale unanimiteit. Dit zou bijvoorbeeld betekenen dat de Europese Unie en anderen geen actie zouden kunnen nemen voor de aanpak van de klimaatwijziging zolang niet alle Staten het Kyoto-Protocol hebben ondertekend.
Daarom zou het goed zijn een criterium vast te leggen dat bevoegdheid koppelt aan het bestaan van een multilateraal initiatief, ontwikkeld in daarvoor geschikt verband, verbonden aan een plicht tot bijstand. Het ‘geschikte verband’ zou een aantal voorwaarden moeten vervullen. Het zou werkelijk multilateraal moeten zijn in opzet en organisatie; de actieradius zou verder moeten reiken dan de strikte milieupolitiek; iedereen die dit wil zou moeten kunnen toetreden. Op het eerste zicht lijken de Verenigde Naties, UNEP (de United Nations Environment Program) in het bijzonder, de meest geschikte kandidaat. Precies omdat een goed management van de global commons een zo groot en gediversifieerd mogelijke deelname vereist van de internationale gemeenschap, moet elk initiatief vergezeld gaan van de geschikte financiële en technische steun aan landen die dit nodig hebben. Dit is zeker het geval voor bedreigingen van de global commons die met name plaatshebben in minder bemiddelde Staten (men denke aan de aantasting van het tropische regenwoud).
Verder hebben nieuwe bekommernissen de kop opgestoken, die geworteld zijn in ethische en politieke overwegingen, eerder dan in principes inzake klassiek milieubeheer. Ze hebben onder meer betrekking op dierenrechten en het behoud van de cultuur en de tradities van inheemse volkeren. Door eenzijdig optreden leiden ze tot nog grotere spanningen dan in het geval van de global commons. Een bekend voorbeeld is het Europese invoerverbod op Russisch en ander bont, dat afkomstig is van dieren die zijn gevangen met een beenklem: dat vinden de Europeanen moreel onaanvaardbaar. Waar de bedreiging van deze waarden buiten het grondgebied valt van degene die ze wilt beschermen, biedt de klassieke territorialiteitsleer geen oplossing. De gekwalificeerde effectdoctrine kan een oplossing bieden maar is in dit geval moeilijk toe te passen. De gevolgen van de niet- of niet-adequate bescherming van de betrokken waarden in de ene Staat voor de andere Staat zijn immers niet kwantificeerbaar. Zelfs als men op een of andere wijze de gevolgen voor het ethische gevoel van de andere Staat in rekening brengt, zou de internationale comity kunnen leiden tot een conclusie van niet-interferentie. In de praktijk heeft elke tussenkomst van een Staat in dit soort van dossiers namelijk geleid tot zeer veel wrevel en spanningen. De internationale comity verplicht de betrokken Staat in ieder geval om inzake de voorgenomen maatregel met de betrokken Staten in onderhandeling te treden. Mochten deze mislukken, dan lijkt er echter geen andere conclusie mogelijk dan dat deze onderhandelingen op zich de onwettelijkheid niet kunnen goedmaken: de wetgeving blijft dan extraterritoriaal.
In een zekere interpretatie van het territorialiteitsprincipe, is er van extraterritorialiteit geen sprake van zodra de betrokken goederen, die het resultaat zijn van het ongewenste productieproces, worden ingevoerd op het grondgebied van de betrokken Staat: iedere Staat heeft immers het recht om reglementeringen in te voeren met betrekking tot de goederen die op haar grondgebied voorkomen. Zulke uitgebreide interpretatie is echter niet dienstig, daar men de situatie dan in ieder geval nog moet ontmijnen ten opzichte van andere onderdelen van het internationaal publiek recht, bijvoorbeeld ten opzichte van het internationale handelsrecht of de leer van de dwang (coercion).
Het territorialiteitsprincipe biedt dus een oplossing voor de bevoegdheidskwestie ten aanzien van een aantal initiatieven ter bescherming van het internationale leefmilieu. Dit is het geval voor milieuactiva die worden gedeeld door verschillende Staten, zoals internationale rivieren, en ook waar de impact van de (niet-)actie van een Staat op het grondgebied van een andere duidelijk is. De bescherming van de global commons doet echter bijzondere moeilijkheden ontstaan. Ongelimiteerde ruimte voor unilaterale actie blijkt geen oplossing te zijn. Het wachten op internationale unanimiteit is echter evenmin bevredigend.
Suggesties voor een oplossing zijn: dat voor de handelingen van een Staat die tevens het leefmilieu van een andere of meerdere andere Sta(a)t(en) aantasten, het criterium van het ‘gekwalificeerd effect’ zou moeten worden toegepast; dat voor de vaststelling van bevoegdheid met betrekking tot de global commons jurisdictie moet worden verbonden met het bestaan van een multilateraal initiatief, gekoppeld aan een plicht tot bijstand; en dat er in het internationale publiek recht geen gronden zijn te vinden voor het toekennen van extraterritoriale bevoegdheid met betrekking tot nieuwe milieubekommernissen, in de sector van het leefmilieu en de ethiek.
Ongebreideld grijpen naar unilaterale, vaak goedbedoelde maatregelen is op termijn enkel contraproductief
Internationale samenwerking door Verdragen en afspraken in de relevante fora (Wereldhandelsorganisatie, UNEP …) lijken de enige valabele oplossing op lange termijn te zijn. Ongebreideld grijpen naar unilaterale, vaak goedbedoelde maatregelen is op termijn echter enkel contraproductief, omdat het zou leiden tot geïsoleerde initiatieven die uiteindelijk het leefmilieu zelf niet ten goede komen. Zelfs het fenomeen van het gemeenschappelijk erfgoed van de mens is geen aanleiding om het concept van de territoriale bevoegdheid overboord te gooien en alles te zetten op multilaterale samenwerking. Hoe oubollig territorium ook mag lijken, vooralsnog ontbreekt het aan werkbare alternatieven die het geheel kunnen vervangen. Geen nieuw paradigma dus, wel een schuchtere zoektocht naar variaties op een bekend thema.
Xue Hanqin, Transboundary Damage in International Law (Cambridge: Cambridge University Press 2003).
Geert van Calster is als jurist verbonden aan de KU Leuven.
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 Unported License