de uitbreiding van de europese unie met acht nieuwe lidstaten verloopt niet zonder moeite. de unie was misschien nog niet helemaal voorbereid op het veel grotere aantal leden. ook in de nieuwe lidstaten zelf tekenen politieke complicaties en problemen van nationale identiteit zich af. een benadering vanuit het aanpassingsproces dat de grondwetten van de nieuwe lidstaten doormaakten voor en na de toetreding tot de europese unie kan verhelderend zijn.
Deze EU-uitbreiding is anders
Op 1 mei 2004 werden acht Centraal- en Oost-Europese staten lid van de Europese Unie. Die grootste uitbreidingsgolf sinds het ontstaan van de Unie hertekent langzamerhand het Europese integratieproces. Zo heeft de Europese Unie zich ten volle moeten realiseren dat zij niet langer een West-Europese (en later ook Zuid-Europese) constructie is. Sedert het einde van het communisme en het uiteenvallen van de communistische federaties (Sovjet-Unie, Joegoslavië en Tsjecho-Slowakije) kwam ze willens nillens dichter te staan bij het pan-Europese perspectief. Al te vaak werd daarbij de vierde voorwaarde van de Kopenhagen-toetredingscriteria (1993) vergeten: voor het eerst diende de Europese Unie zichzelf constitutioneel en institutioneel te hervormen om zo’n ledenstijging op te vangen.
De toetreding van de acht Centraal- en Oost-Europese staten tot de Europese Unie veroorzaakte een nieuwe golf van noodzakelijke grondwettelijke aanpassingen. De ‘gesloten’ grondwetten moesten worden ‘geopend’ om een gedeeltelijke overdracht van hun soevereiniteit naar een hooggeïntegreerde supranationale organisatie mogelijk te maken. Ondanks hun hang naar soevereine zelfbeschikking was het voor de ex-Oostbloklanden van geopolitiek en economisch belang om aan te sluiten bij het vrije en democratische Westen. Gezien de hoge integratiegraad en het vergevorderde supranationale karakter van het bereikte Europese acquis (het geheel van de gemeenschappelijke EU-normen en standaarden) betekende de toetreding voor die landen een massale opname van ‘vreemd’ recht dat zonder hun inspraak tot stand was gekomen. Voor de landen van Centraal- en Oost-Europa was dit een gevoelig en controversieel proces, zeker omdat de Europese Unie zelf werkte aan de formulering van haar grondwettelijke principes. Intussen werd duidelijk dat het ratificatieproces van het op 29 oktober 2004 in Rome ondertekende grondwettelijke verdrag een vertrouwenscrisis heeft blootgelegd in de verhouding tussen de burger en de Europese Unie.
Het uitdeinende Europa davert op zijn constitutionele grondvesten. Vanzelfsprekende democratische verworvenheden staan nu ter discussie. Het gaat niet louter om de grondwettelijk-juridische debatten, maar evenzeer om de impact van zo’n grondwettelijk debat op de gewone burger. Precies dit debat speelt zich in de nieuwe lidstaten van Centraal- en Oost-Europa in specifieke termen af. Onze eurocentrische houding belet ons echter om voldoende aandacht te hebben voor de eigen invalshoeken van het constitutionele debat in die regio. Een benadering vanuit het aanpassingsproces dat de grondwetten van de nieuwe lidstaten doormaakten voor en na de toetreding tot de Europese Unie kan verhelderend zijn. Dat bewijst Anneli Albi, lector Europees recht aan de universiteit van Kent in haar boek EU Enlargement and the Constitutions of Central and Eastern Europe. Zich steunend op de debatten over de grondwettelijke amendementen die de verschillende nieuwe lidstaten in het toetredingsproces hebben aangenomen, gaat zij op zoek naar specifieke factoren die in dat proces van belang waren.’ Die zoektocht leidt tot bredere bespiegelingen over de rol van de nationale grondwetten in het proces van Europese integratie en de implicaties van de Europese grondwet in het kader van het debat over Europees constitutionalisme en post-nationale bestuursvormen. Belangrijk zijn ook de nieuwe grondwettelijke hoven in Centraal- en Oost-Europa, die zich als activistische actoren opstellen in het constitutionele debat. In wezen gaat dit over ‘Wie zijn wij?’, ‘Wat doen wij?’ en ‘Waar willen wij naartoe?’. Over de rijke casuïstiek die de postcommunistische constitutionele hoven over die vraagstukken hebben opgebouwd, werd reeds uitgebreid gepubliceerd, onder anderen door Herman Schwartz, The Struggle for Constitutional Justice in Post-Communist Europe (2000) en door László Sólyom en Georg Brunner, Constitutional Judiciary in a New Democracy. The Hungarian Constitutional Court (2000).
De nieuwe postcommunistische grondwetten gaan behoedzaam om met hun staatssoevereiniteit
De nieuwe postcommunistische grondwetten gaan – om historisch verklaarbare redenen – behoedzamer om met hun staatssoevereiniteit dan hun West-Europese tegenhangers. De eerste grondwetten uit die regio dateren uit het interbellum, toen ze onafhankelijke republieken werden. Sommige landen, waaronder Polen, hebben een veel oudere constitutionele traditie. Als eerste staat in Europa en als tweede in de wereld aanvaardde dit door de geschiedenis getergde land zijn eerste grondwet in 1791. Na de Tweede Wereldoorlog kwamen alle Centraal- en Oost-Europese landen onder sovjetbewind. Zij werden onder druk gezet om zogenaamde communistische grondwetten te aanvaarden. Dit viel vooral de Baltische staten zwaar, die als gevolg van het geheime Molotov-Ribbentroppact tussen Hitler en Stalin bij de Unie van Socialistische Sovjetrepublieken werden geannexeerd. De annexatie verliep onder een verraderlijke ‘democratische’ sluier, met vervalste verkiezingen en grondwetten die de basisrechten van de burger benadrukten. Grondwetten werden tijdens de sovjetperiode tot leugenachtige verklaringen en eerder politieke dan wel juridische documenten vertekend door de realiteit van totalitaire regimes.
Hoewel de postcommunistische grondwetten open staan voor de doorwerking van het internationale recht en zij inzake directe toepasbaarheid daarvan en suprematie van verdragen zelfs verder gaan dan hun West-Europese tegenhangers, valt in de postcommunistische grondwetten vaak de afwezigheid van zogenaamde ‘delegatieclausules’ op. De Estse grondwet verklaart in zijn artikel 1 dat de Estse soevereiniteit en onafhankelijkheid eeuwig en onvervreemdbaar zijn. Gezien artikel 123 van diezelfde grondwet het afsluiten van internationale verdragen die tegen de grondwet ingaan verbiedt, rees de vraag of Estland kon instemmen met de verreikende soevereiniteitsoverdracht die het EU-lidmaatschap meebracht. Ondanks het stijgende euroscepticisme naarmate de toetredingsdatum dichter kwam, kon Estland zich niet veroorloven om buiten de Europese Unie te blijven, in een geopolitiek grijze zone vlak naast Rusland. Daarom werd een ‘Derde Constitutionele Akte’ uitgevaardigd – een staaltje van grondwettelijke spitstechnologie – die door de leider van de Estse nationalistische Partij, Kalle Kulbok, voor het Constitutioneel Hof werd aangevochten. Het Hof verwierp de aanklacht om procedurele redenen zodat de grond van de zaak niet werd behandeld.
De Europese Unie is tijdens de laatste uitbreidingsronde zeer ver gegaan inzake het formuleren van bijzonder uitgebreide toetredingsvoorwaarden. Het halfgedwongen voederen van de postcommunistische parlementen met 80.000 pagina’s van het acquis doet denken aan technieken om ganzenlevers buiten alle proporties te doen groeien. De zogenaamde ‘toetredingspartnerschappen’ omvatten bevoegdheden die tot het hart van de interne soevereiniteit behoren, zoals de gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidspolitiek, de monetaire unie en justitie en binnenlandse zaken. Gemeenschappelijke beleidsdomeinen, die soms niet eens door alle ‘oude’ leden zijn aanvaard, zoals de Schengenafspraken en de Europese Monetaire Unie, werden aan de nieuwe lidstaten opgelegd. De Europese Unie hield zich bij het doorlichten van de kandidaat-lidstaten ook bezig met domeinen die strikt genomen buiten haar eigen competenties lagen (hervorming van het gerechtelijke systeem, gevangeniscondities, hervorming van het sociale zekerheidssysteem, het minderhedenbeleid van staten). De meest ingrijpende en kostelijke eis was de vraag om kerncentrales in Litouwen, de Tsjechische republiek, Bulgarije en Slowakije te sluiten.
Zo bleef maar weinig ruimte over voor een nationale wetgeving die compleet ‘onaangeraakt’ was door EU-recht. Die verreikende overname van ‘buitenlands’ recht had misschien een hogere legitimiteit nodig vanuit het standpunt van het constitutionele recht, zo vond ook het Hongaarse Constitutioneel Hof in zijn ‘Europa-akkoord’-uitspraak. Verschillende constitutionele hoven in de regio hebben zich trouwens verzet tegen ‘zo’n impliciete wijziging van de nationale grondwet door de Europa–akkoorden’. De nieuwe lidstaten namen immers geen deel aan het creëren van het acquis. Zij hadden in het algemeen ook geen inspraak in de Europa-akkoorden en de conditionaliteitsdocumenten. In de woorden van Heather Grabbe, vice-directeur van het Londense Centre for European Reform: de EU kan in die omstandigheden al snel worden ervaren als een hegemoniale actor.
De nieuwe lidstaten hadden geen inspraak in de Europa-akkoorden en de conditionaliteitsdocumenten
Ook onze West-Europese grondwetten lijden aan een ‘Europees deficit’: zij zijn verouderd inzake de verdeling van de bevoegdheden, aangezien het lidmaatschap van de Europese Unie een verregaande delegatie van soevereine bevoegdheden naar de EU-instellingen betreft. In Centraal- en Oost-Europa ligt het anders. Als reactie op de pijnlijke ervaringen in het verleden tonen de grondwettelijke amenderingsdebatten politieke spanningen en delicaat manoevreerwerk op zoek naar een evenwicht tussen de geopolitieke en economische imperatieven om lid te worden van de EU en de constitutionele bescherming van de soevereiniteit. Schoorvoetend hebben de kandidaat-lidstaten hun grondwetten in gereedheid gebracht voor het EU-lidmaatschap, maar vaak op minimalistische wijze. Dikwijls weigert een groot deel van de rechtsleer in deze landen om supranationaliteit te onderscheiden van de internationale benadering. Zelfs de recente Poolse grondwet van 1997 neemt de notie van supranationaliteit niet echt op en zweert bij een ‘internationaalrechtelijke’ benadering. Met enkele variaties kan men in de regio de idee onderscheiden volgens welke onafhankelijkheid (externe soevereiniteit) moet worden behouden, terwijl een gelimiteerd aantal staatsbevoegdheden (interne soevereiniteit) kunnen worden gedelegeerd aan de Europese Unie. Dit verklaart de benadering die de Europese Unie ziet als een internationale organisatie of een confederatie. De toekomst van de Europese Unie zien zij, in de woorden van Viktor Orban, toenmalig premier van Hongarije als ‘een unie gebaseerd op naties’, eerder dan ‘de Verenigde Staten van Europa’.
Ook het discours inzake volkssoevereiniteit en democratische legitimiteit is hier erg verschillend. Terwijl West-Europa de nationale staat herdefinieert (probeert te herdefiniëren) in de richting van Europese integratie, is de natie in Centraal-en Oost-Europa nog sterk verbonden met het concept van de natiestaat. In die laatste regio heeft bovendien de etno-culturele benadering van democratische legitimiteit een sterke aantrekkingskracht. De spanning tussen het Franse concept van een staat met gelijkgerechtigde burgers, zonder onderscheid van ras, taal of geslacht en het Duitse Herderiaanse begrip van de staat als uitdrukking van de volksaard (‘Wir sind das Volk!’) heeft tijdens het postcommunisme een nieuwe dynamiek gekregen. In de Baltische staten hebben de grondwettelijke hoven de ondeelbare band tussen nationale taal, uitoefening van democratie en natiestaat telkens opnieuw benadrukt.
In het recente verleden werden vaak referenda gehouden, wat de Centraal- en Oost-Europese regio (wellicht ten onrechte) karakteriseerde als één van directe democratie. Redenen voor het houden van referenda zijn het totalitaire verleden, de herwonnen soevereiniteit en de nood aan het geven van een hogere legitimiteit aan vaak pijnlijke en ingrijpende beslissingen. De toetredingsreferenda haalden hoge scores en zij vertaalden een groot enthousiasme van de bevolking voor het EU-lidmaatschap. Toch is het vertrouwen in de Europese Unie niet onverdeeld. Het eindresultaat van de referenda was uiteindelijk wel positief, maar daartoe werden tal van procedurele en andere manoeuvres doorgevoerd. Zo werden de vereiste quorums voor referenda vaak nog snel aangepast door een gewillig parlement. In Polen heeft Paus Johannes Paulus opgeroepen om te stemmen voor EU-lidmaatschap, gevolgd door een oproep ‘vanop de kansel’ (wat nog werkt in Polen) door de Poolse bisschoppen. Waar euroscepticisme (of eurorealisme) aanvankelijk een randverschijnsel was dat men kon aantreffen bij marginale (d.w.z. niet in het parlement vertegenwoordigde) partijen van extreem rechts en links, kan men nu een eurosceptische houding aantreffen bij de belangrijkste partijen in het politieke spel. De Hongaarse FIDESZ-partij, die naar de oppositie verhuisde na de verkiezingen van 2001 begon een ‘ja, maar’-campagne en wees op de problemen die het toetredingsproces vergezelden. In Polen is de positie van de uiterst rechtse anti-EU-partijen ‘Zelfverdediging’ en ‘Liga van de Poolse Families’ gestaag versterkt. De redenen voor dit euroscepticisme zijn verschillend van land tot land: de vrees om nationale identiteit en soevereiniteit te verliezen (vooral in de Baltische staten), de economische kost veroorzaakt door de versnelde toepassing van dure milieutechnische en andere standaarden, de prijsstijgingen na de EU-toetreding, de vrees om tweederangsleden te worden, de gevoelige kwestie van de verkoop van grond aan buitenlanders en vooral, de eigen overheid die prioriteit geeft aan de EU-eisen ten nadele van sommige dringende interne behoeften inzake gezondheidszorg of onderwijs.
Bij de toetredingsreferenda konden de nationale overheden de burgers mobiliseren voor een positief resultaat als gevolg van het grote belang van de zaak. Het is niet zeker dat dit ook het geval zal zijn in de toekomst, bijvoorbeeld bij een referendum over de toekomstige EU-grondwet. De lage opkomstpercentages in de regio (gemiddeld 26,4%) voor de Europese parlementsverkiezingen in juni 2004 voorspellen weinig goeds. Merkwaardig, maar begrijpelijk, is dat het NAVO-lidmaatschap in de politieke retoriek of de grondwettelijke theorie van de Centraal- en Oost-Europese landen niet wordt beschouwd als beperking van de soevereiniteit. Integendeel, dit lidmaatschap wordt beschouwd als een garantie voor de veiligheid.
De nieuw gecreëerde grondwettelijke hoven in Centraal- en Oost-Europa hebben een aanzienlijke status. Zij doen aan verreikend juridisch activisme in de heropbouw van onafhankelijke en democratische rechtssystemen. Zonder overdrijven kan men de grondwettelijke hoven prominente actoren noemen in het creëren van een postcommunistische grondwettelijke orde. Ook de constitutionele hoven hebben stelling genomen in het debat over de vraag wie nu de uiteindelijke scheidsrechter is bij een mogelijk conflict tussen het EU-recht en de fundamentele grondwettelijke principes van de staat. Een ‘Cassandrascenario’ moet worden vermeden, waarbij grondwettelijke hoven de EU-wetgeving opzij zouden zetten omwille van hun eigen constitutionele waarden en normen. De grondwettelijke hoven van de regio eisen echter ook het ultieme recht op om toekomstig EU-recht te screenen op hun overeenstemming met de grondwet. Daarbij putten zij onder meer inspiratie uit de bekende Maastrichtbeslissing van het Duitse Constitutioneel Hof. Uitbreiding gecombineerd met de discussie over de EU-grondwet vraagt een institutioneel antwoord op het ‘quis iudicabit’-debat (wie zal oordelen?). Zo’n institutioneel antwoord is vooral nodig omwille van de activistische constitutionele hoven in Centraal- en Oost-Europa, die tot nog toe waarden hebben ondersteund, die behoren tot het paradigma van de soevereine natiestaat.
De grondwet wordt ontkoppeld van ‘statelijkheid’ en ingezet in een transnationale gemeenschap zoals de Europese Unie
Uit dit alles blijkt dat de uitbreiding niet alleen een mogelijke verlamming van de Europese Unie meebrengt wegens het (te) grote aantal leden, of omdat de Unie nog te weinig voorbereid is, maar ook omdat zich in de nieuwe lidstaten politieke complicaties en problemen van nationale identiteit steeds duidelijker aftekenen. Grondwetten worden traditioneel geassocieerd met staten, omdat zij de funderingen van soeverein bestuur in een natiestaat neerleggen. Het aanvaarden van een Europese grondwet houdt een aanzienlijke wijziging van dit paradigma in: de grondwet wordt als het ware ontkoppeld van ‘statelijkheid’ en ingezet in een transnationale gemeenschap zoals de Europese Unie. De constitutionele theorie en praktijk ondergaan dus een snelle wijziging in korte tijd. Het traditioneel met de natiestaat verbonden paradigma van soevereiniteit en democratische legitimiteit ruimt plaats voor theorieën van supranationaal beleid (met zijn typische verwevenheid van beleidsniveaus) en postnationale democratie. Die sprong is des te groter voor de postcommunistische landen in Centraal-en Oost-Europa omdat zij toetraden op het ogenblik dat de Europese Unie een grondwet voorbereidde met – voor velen althans in die tijd – federale connotaties en aspiraties.
Vaak wordt het ernstig nemen van de nationale grondwet in verband met EU-integratie geassocieerd met euroscepticisme. Dat hoeft niet noodzakelijk zo te zijn. Integendeel, een echte Europese grondwettelijke orde is wenselijk, waar nationale grondwetten gelijke en geloofwaardige bouwblokken vormen, samen met een grondwettelijk verdrag, om het Europese beleidsniveau te legitimeren. Waarom zelfs niet naar een Europa waarbij soevereiniteit wordt toebedeeld aan het multinationale volk (hier kan, ironisch genoeg, worden verwezen naar de Russische grondwet)? Uiteindelijk zijn de volkeren van Europa de gerechtvaardigde eigenaars van de soevereiniteit. Eén enkel Europees volk (demos) bestaat niet, we moeten in het meervoud spreken: een ‘demoi-cratie’.
Anneli Albi, EU Enlargement and the Constitutions of Central and Eastern Europe Cambridge: Cambridge University Press, 2005).
Katlijn Malfliet is als Oost-Europakundige verkbonden aan de KU Leuven.
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 Unported License