hoewel zeeroof van alle tijden is, hebben de recente aanvallen van somalische piraten de problematiek opnieuw onder de aandacht gebracht. hun gewelddadige acties veroorzaken grote problemen voor de internationale scheepvaart. het internationale recht biedt een stevige basis om weerwerk te bieden tegen die piraten en hen te bestraffen. voorwaarde is dat de betrokken maritieme staten meewerken.
Zeeroof: ook een juridisch wereldprobleem
Zeeroof of piraterij zorgt al eeuwen voor ernstige problemen voor de internationale scheepvaart. Al van in de oudheid probeert men schepen, ladingen en opvarenden te beschermen tegen gewelddadige acties. Vroeger werd soms anders aangekeken tegen zulke acties, maar vandaag worden ze als internationale misdaden omschreven en gesanctioneerd. De herhaalde aanvallen en kapingen door Somalische piraten in de Indische Oceaan en de Golf van Aden hebben de problematiek van zeeroof recent opnieuw onder de aandacht gebracht. De internationale gemeenschap probeert piraterij op zee op verschillende manieren in te dijken.
Geweld op zee is van alle tijden, maar de rechtmatigheid ervan zal echter niet altijd op dezelfde manier worden beoordeeld. Een internationaalrechtelijk gestuurde aanpak is relatief recent en zeker niet eenduidig te noemen. In principe is een sluitend systeem van geweldbestrijding op zee mogelijk, op grond van de combinatie tussen de territoriale bevoegdheid over gebieden die vallen onder nationale rechtsbevoegdheid en de personele bevoegdheid op grond van de vlag van het schip. Dit wordt echter door de hedendaagse praktijk sterk gerelativeerd. Sommige staten blijken om uiteenlopende redenen niet in staat om hun nationale rechtsbevoegdheid in de territoriale zee ten volle waar te maken. Daarnaast wordt ook vaak een toevlucht genomen tot goedkope vlaggen, wat het principe van personele bevoegdheid over schepen uitholt. Dergelijke praktische problemen ondergraven een sluitende oplossing voor het probleem.
De jaarlijkse rapporten van het International Maritime Bureau (IMB) tonen aan dat ernstige geweldmisdrijven tegen schepen nog steeds een actueel probleem zijn. Sinds de oprichting van het Piracy Reporting Centre in oktober 1992 te Kuala Lumpur, Maleisië, worden op jaarbasis de aard, de frequentie en de locaties van piratenaanvallen in kaart gebracht. Hieruit blijkt dat zeeroof en gewapende overvallen tegen schepen de laatste jaren werden geconcentreerd in de gebieden ter hoogte van Indonesië, Bangladesh, de Straat van Malakka, in de Zuid-Chinese Zee, en ter hoogte van Somalië, Nigeria, de Golf van Aden en verder in de Indische Oceaan. Zeeroof in Aziatische wateren werd recent uitvoerig geanalyseerd door John Kleinen en Manon Osseweijer in Pirates, Ports, and Coasts in Asia. Historical and Contemporary Perspectives. Bij ons richt de publieke aandacht zich vooral op de bedreiging van de veiligheid van de internationale scheepvaart ter hoogte van de Somalische kust, in de Golf van Aden, en sinds 2010 ook verder in de Indische Oceaan. In 2010 werd 43 % van alle piratenaanvallen gepleegd in de Golf van Aden en voor de Somalische kusten. Er werden 49 schepen gekaapt en meer dan 1000 bemanningsleden gegijzeld. In totaal werden 139 aanvallen geteld. De gemiddelde duur van een gijzeling bedroeg 168 dagen. In 2010 werd een bedrag van 238 miljoen US dollar aan losgeld betaald, met als uitschieter 9,5 miljoen US dollar voor het bevrijden van een Koreaanse supertanker. Daarbij moet nog een bedrag tussen de 2,3 en 3 miljard US dollar worden gerekend voor kosten ten gevolge van rerouting van schepen.
Piraterij legt grote druk op de scheepvaartindustrie. Bovendien ondervinden landen in de regio, zoals Kenia en de Seychellen, tot 30 % minder inkomsten uit toerisme. Een ander rechtstreeks gevolg van piraterij is de sterke stijging van verzekeringspremies. De gemiddelde premie per reis en per schip is opgelopen tot 150,000 US dollar voor een supertanker. Naast de economische gevolgen zijn er ook ernstige gevolgen voor de betrokken bemanningsleden, wier veiligheid zwaar wordt bedreigd. In de Filipijnen vonden grote betogingen plaats om de toestand van de bemanningen aan de kaak te stellen. De invloed van gijzelingen op bemanningsleden wordt nog steeds zwaar onderschat. Zo hebben rederijen bijvoorbeeld nauwelijks aandacht voor gevallen van posttraumatic stress disorder. Dit is een grote tekortkoming in de wereldwijde aandacht die naar het thema zeeroof gaat.
De invloed van gijzelingen op bemanningsleden wordt nog steeds zwaar onderschat
De Somalische piraten organiseren zich steeds beter, en opereren ook veel verder in de Indische Oceaan, vaak tot meer dan 900 zeemijl van de kust. Ze gebruiken zeeschepen die ze eerder hebben gekaapt, en die als moederschip voor verdere aanvallen worden ingezet. Hierbij lijken ze niet te worden afgeschrikt door de aanwezigheid van talrijke oorlogsschepen in het gebied. Het aantal gelukte aanvallen is echter wel sterk gedaald. Geconcerteerde acties worden uitgevoerd door oorlogsschepen van verschillende EU-lidstaten (waaronder België) onder het EU NAVFOR-programma en door de NATO (Operation Ocean Shield). Ook de Verenigde Naties en de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), de gespecialiseerde instelling voor de internationale scheepvaart, zijn zeer begaan met de toestand. Zo heeft de Veiligheidsraad een aantal resoluties gestemd die militair optreden mogelijk maken. De IMO heeft ‘Best Management Practices’ opgesteld voor de scheepvaart. Zo wordt bijvoorbeeld steeds meer gepleit voor het aan boord brengen van private gewapende veiligheidsagenten, onlangs nog door de International Mission for Seafarers.
Wat precies onder zeeroof moet worden verstaan, is niet eenduidig. Er zijn diverse invalshoeken (historisch, antropologisch, sociologisch …), maar het bepalende concept komt hier uit juridische hoek, mede geïnspireerd op de vervolgingsmogelijkheden. Van oudsher hebben een (beperkt) aantal staten zeeroof in hun strafwet omschreven om vervolging mogelijk te maken voor hun rechtbanken. Jammer genoeg zijn die nationale strafrechtelijke bepalingen niet eenvormig. Om dit gebrek aan eenvormigheid aan te pakken is tussen staten afgesproken om een internationaalrechtelijke of volkenrechtelijke begripsbepaling uit te werken. Om een geweldmisdrijf op zee als volkenrechtelijke zeeroof te beschouwen, moeten drie elementen voorhanden zijn. Ten eerste moet het aangewende geweld illegaal zijn. Voorts moeten er minimaal twee schepen bij betrokken zijn en moet het geweld zich hebben voorgedaan buiten de territoriale rechtsbevoegdheid van een kuststaat.
Om het gebrek aan eenvormigheid aan te pakken is tussen staten afgesproken om een internationaalrechtelijke begripsbepaling uit te werken
Verdragsrechtelijk wordt vervolgens een duidelijke begripsbepaling gehanteerd, en dit al in het Verdrag van Genève over de volle zee van 1958 (art.15). Verdragsrechtelijk is zeeroof iedere onwettige daad van geweld, aanhouding, en ook iedere daad van plundering die door de bemanning of de passagiers van een particulier schip of luchtvaartuig voor persoonlijke doeleinden wordt gepleegd. De daad wordt gepleegd in volle zee of op een plaats die buiten de rechtsmacht van enige staat valt, en is gericht tegen een ander schip of luchtvaartuig of tegen personen of goederen die zich aan boord bevinden. Deze vrij rigide bepaling is voor een groot deel ingegeven door de beginselen van rechtsbevoegdheid op zee, geregeld door het internationaal zeerecht. De definitie reflecteert een specifieke juridische logica die verband houdt met de verdeling van de rechtsbevoegdheid op basis van de bestaande mariene rechtsgebieden (interne wateren, territoriale zee, aansluitende zone en EEZ (Exclusive Economic Zone), volle zee, continentaal plateau en diepzeebodem). Het leidende beginsel van de exclusieve rechtsmacht van de vlaggenstaat op volle zee is in de praktijk echter niet noodzakelijk de meest efficiënte waarborg voor de naleving van rechtsnormen op zee. Ernstige geweldmisdrijven binnen een gebied onder nationale rechtsbevoegdheid zijn onderworpen aan de uitoefening van de nationale rechtsmacht van de kuststaten. In theorie is de vrees voor straffeloosheid daar minder aanwezig dan op volle zee, in de praktijk blijkt dit echter tegen te vallen.
De volkenrechtelijke voorwaarden om een handeling als zeeroof te beschouwen zijn de volgende: (1) De daad moet onwettig zijn. Daden gesteld uit wettige zelfverdediging gelden niet als zeeroof. Ook het oude gebruik van de kaapvaart valt buiten deze bepaling. (2) Het gaat om een daad van geweld, aanhouding of plundering, (3) begaan door de bemanning of de passagiers van een particulier schip of luchtvaartuig. Oorlogsschepen en schepen en luchtvaartui¬gen in overheidsdienst kunnen in principe geen zeeroof plegen, tenzij de bemanning zich door muiterij meester heeft gemaakt van het schip. Het verliest dan zijn karakter van overheidsschip en wordt geassimi¬leerd met een particulier schip (art. 102 Zeerechtverdrag). (4) Er wordt gehandeld vanuit persoonlijke motieven zoals winstbejag, haat of wraak. Politiek gemotiveerde handelingen worden niet als zeeroof beschouwd. (5) De daad is gericht tegen een ander schip of luchtvaartuig, en de personen of goederen aan boord. Acties van de bemanning of van passagiers gericht tegen het eigen schip gelden juridisch niet als zeeroof. Daarom kon bijvoorbeeld de kaping van de Achille Lauro, het Italiaanse cruiseschip dat in 1985 in de Middellandse Zee werd overmeesterd door enkele leden van de PLO, niet als volkenrechtelijke zeeroof worden bestempeld. (6) De handeling wordt gesteld op volle zee of op een plaats die buiten de rechtsmacht van iedere staat valt. Zeeroof kan niet worden gepleegd op het grond- of watergebied van een staat of in zijn territoriale wateren. In dat geval zal de kuststaat zelf rechtsbevoegdheid hebben om op te treden.
Het Zeerechtverdrag van 1982 voorziet in een verplichting tot samenwerking tussen verdragspartijen om zeeroof tegen te gaan. Dit betekent niet noodzakelijk dat er ook een verplichting bestaat om daadwerkelijk arrestaties te verrichten. Het optreden van oorlogsschepen blijft op vrijwillige basis en is een recht, geen plicht. Het feit dat zeeroof als een internationale misdaad wordt ervaren, heeft ertoe geleid de repressie sterk door te drijven. Alle staten moeten zo nauw mogelijk samenwerken om zeeroof te onderdrukken. In geval van nalatigheid verzuimt een staat zijn internationale verplichtingen. Als er een goede reden bestaat om aan te nemen dat een koopvaardijschip zich bezighoudt met zeeroof, heeft ieder oorlogsschip het recht dit schip op volle zee aan te houden, over te gaan tot een onderzoek van de vlag en het schip nader te onderzoeken. Bij zeeroof mag bovendien iedere staat op volle zee optreden tegen een zeeroversschip of luchtvaartuig, of tegen een schip dat door zeerovers is overmeesterd en zich in hun macht bevindt. Dit kadert in de uitoefening van het politierecht op volle zee, en vormt een uitzondering op de exclusieve rechtsmacht van de vlaggenstaat als een klassiek voorbeeld van de universele rechtsmacht.
Zeeroversschepen en de goederen aan boord kunnen in beslag worden genomen, en de personen aan boord kunnen worden aangehouden. De hoven en rechtbanken van de optredende staat kunnen beslissen over de straffen en over het lot van de schepen en goederen. Bij verbeurdverklaring moeten de rechten van derden in acht worden genomen. Hierbij geldt meestal ‘pirata non mutat dominium’: de eigendomsrechten van de eigenaars van vaartuig of lading zijn niet vervallen. Wel kan een vergoeding voor het opbrengende schip worden voorzien. Inbeslagname wegens zeeroof kan enkel gebeuren door oorlogsschepen of militaire luchtvaartuigen, of door andere daartoe gemachtigde schepen of luchtvaartuigen in overheidsdienst.
De recente geweldmisdrijven op zee hebben een aantal onvolkomenheden in de volkenrechtelijke bepaling van zeeroof blootgelegd. Het huidige volkenrechtelijke concept is geïnspireerd door historische antecedenten, en weerspiegelt een (grotendeels) voorbijgestreefde historische werkelijkheid. De uitbreiding van de territoriale zee naar 12 zeemijl heeft een belangrijk deel van de kustwateren die vroeger onder het regime van de volle zee lagen, onder de soevereiniteit van de kuststaat gebracht. De misdrijven die daar gepleegd worden, vallen nu dus niet meer onder het volkenrechtelijke begrip van zeeroof. Op zich betekent dit echter niet dat het volkenrechtelijk begrip voorbijgestreefd zou zijn. Maar we moeten wel nadenken over mogelijke oplossingen om de problemen aan te pakken die dit veroorzaakt. Dit is des te noodzakelijker omdat we steeds meer tegen ‘nieuwe’ vormen van geweld op zee aankijken. Een groot deel van de aan IMB gerapporteerde incidenten zijn gewapende overvallen in de territoriale zee of de interne wateren. Die kunnen niet op basis van de rechtsregels van zeeroof worden aangepakt. Daarnaast heeft ook het terrorisme zijn weg gevonden naar zee. In tegenstelling tot zeeroof bestaat voor gewapende overvallen of terroristische aanslagen geen universele rechtsbevoegdheid. Daarom ligt de mogelijke vervolging ofwel bij de vlaggenstaat van het schip, ofwel bij de kuststaat of de havenstaat. Een vervolging door de vlaggenstaat kan worden bemoeilijkt als het schip gebruikmaakt van een goedkope vlag, zoals de Panamese vlag of de vlag van de Marshall Islands. Het is ook niet ondenkbaar dat dergelijke schepen via een snelle vlagtransfer met bijbehorende naams- en eigendomswijziging onvindbaar worden. Vervolging door de kuststaat is dan weer niet altijd zeker omdat de belangen van de kuststaat niet noodzakelijk direct worden geschonden. In het geval van terroristische aanslagen is het ook niet uitgesloten dat een aantal kuststaten hier zelfs gunstig tegenover staan. Een gelijkaardige redenering is van toepassing op mogelijke vervolging door de havenstaat.
België is een van de weinige landen die tot nu toe een nationale wetgeving over zeeroof hebben tot stand gebracht
Er is ook nood aan nationale wetgeving. Naar aanleiding van de verhoogde onveiligheid in de Indische Oceaan en in de Golf van Aden heeft de Veiligheidsraad de mogelijkheid gecreëerd om militaire operaties te laten plaatsvinden. Aangehouden piraten worden echter herhaaldelijk opnieuw vrijgelaten door de betrokken oorlogsschepen. Er blijkt een gebrek te zijn aan voldoende nationaalrechtelijke omkadering om piraten ook werkelijk te vervolgen voor de rechter. Vele staten beschikken immers niet over het vereiste juridische instrumentarium om vervolging op te starten, laat staan om sancties effectief toe te passen. Om die toestand te verbeteren werden verschillende akkoorden gesloten met landen in de regio om de strafrechtelijke vervolging naar hen te ‘outsourcen’. Zo zijn er akkoorden met Kenia en de Seychellen, die de taak op zich namen om aangehouden piraten uit de regio voor hun strafrechtbanken te brengen. Vanzelfsprekend zijn hierbij bedenkingen te maken, vooral omdat volgens het internationaal zeerecht de strafrechtelijke vervolging is voorbehouden voor de vlaggenstaat van het oorlogsschip dat de aanhouding heeft verricht.
België is een van de weinige landen die tot nu toe een nationale wetgeving over zeeroof hebben tot stand gebracht, met twee wetten van 30 december 2009. Eén ervan voorziet in de bepaling van zeeroof en regelt de bevoegdheid van Belgische oorlogsschepen en hun bevelhebbers. De andere bevat een specifieke strafrechtelijke procedure bij aanhouding van piraten door een Belgisch oorlogsschip. Vervolging in België kan alleen als Belgische belangen werden geschonden; in dat geval zal het federale parket tot vervolging overgaan. Tot vandaag werd slechts één (Somalische) piraat voor vervolging naar België gebracht. Aangezien die werd verdacht te hebben deelgenomen aan de kaping van het Belgische schip de Pompeï in 2008, gebeurt de vervolging door het parket van Brugge. Daar liep immers al een strafrechtelijk onderzoek naar deze kaping voor de wet van kracht werd.
De Belgische wet voorziet in een bijzondere bevoegdheid voor de commandant van een Belgisch oorlogsschip voor de bestrijding van piraterij. Die verkrijgt een verregaande autoriteit om schepen individueel of in konvooi te begeleiden en om daden van piraterij op te sporen. Commandanten kunnen gebruikmaken van een onderzoeksrecht aan boord van verdachte schepen, en kunnen indien nodig een piratenschip in beslag nemen, samen met de lading en de documenten aan boord. Ze zijn ook gerechtigd om geweld te gebruiken in geval van zelfverdediging of binnen het kader van de toepasselijke ‘rules of engagement’. Schepen die zich verzetten, kunnen worden opgebracht naar een geschikte haven op kosten en risico van het verdachte schip. Ook kan op bevel van de commandant een Belgisch militair beschermingsteam aan boord van een (Belgisch) koopvaardijschip worden geplaatst. Als een verdachte in België wordt vervolgd, moet die zo snel mogelijk na de aanhouding naar België worden overgebracht, en binnen de 24 uur worden voorgeleid voor de onderzoeksrechter. Ook de Belgische wetgeving voorziet in de mogelijkheid om verdachten te verwijzen naar een andere rechtsorde voor de eigenlijke vervolging. Dit kan naar de vlaggenstaat van het schip dat slachtoffer is geworden van een aanval, of naar de staat waar de verdachte werd aangetroffen of waarvan hij de nationaliteit heeft. Daarnaast kunnen verdachten ook worden overgeleverd aan derde staten zoals Kenia of de Seychellen, zoals bepaald in een EU-overeenkomst met die staten.
De verhevigde aanvallen in de Indische Oceaan en in de Golf van Aden door Somalische piraten hebben de wereldgemeenschap (opnieuw) met de neus op de feiten gedrukt. Ze veroorzaken grote problemen voor de internationale scheepvaart en het maritieme vervoer in de regio. Die problemen stralen ook uit naar de toestand van de bemanning, die steeds vaker wordt geconfronteerd met gijzelingsacties, en naar het geheel van de shipping business en de daarbij behorende dienstverlening. Het internationaal recht biedt een robuuste basis om degelijk weerwerk te leveren en piraten afdoende te vervolgen, op voorwaarde dat de betrokken maritieme staten hiervan werk willen maken. Dat dit nog niet voldoende gebeurt, leidt ertoe dat derde staten tot vervolging moeten overgaan, wat niet noodzakelijk het juiste antwoord biedt. Enkel juridisch weerwerk volstaat echter niet. De scheepvaartindustrie zelf moet dringend vergaande maatregelen treffen, zoals die in de ‘Best Management Practices’ van de IMO worden gepropageerd. Steeds vaker klinkt de roep om ook gewapende bescherming aan boord te hebben, en niet enkel in de vorm van oorlogsschepen in de bedreigde zones. Of dit de ultieme oplossing zal zijn, valt te betwijfelen. De kans zit er veeleer in dat ook de piraten nog meer geweld zullen gebruiken. Een beter oplossing zou bestaan in het ombouwen van Somalië als ‘failed state’ tot een normaal georganiseerde samenleving, waar de bevolking zijn toevlucht niet meer moet nemen tot acties van zeeroof. Een samenleving ook die de organisaties achter die acties en de achterliggende netwerken van criminele organisaties kan opruimen.
John Kleinen & Manon Osseweijer (eds.), Pirates, Ports, and Coasts in Asia. Historical and Contemporary Perspectives. (Singapore: ISEAS, 2010).
Eduard Somers is als jurist verbonden aan de Universiteit Gent.
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 Unported License