Hoe verenig je verscheidenheid? Deze vraag doorkruist de geschiedenis, van de Etrusken tot Machiavelli, de Amerikaanse Grondwet en de Verdragen van Rome. Al eeuwenlang biedt het federalisme een antwoord op vraagstukken van macht en consensus, als instrument om volkeren te verenigen in een delicate balans tussen soevereiniteit en centraal gezag. De geschiedenis leert: wie die balans niet vindt, riskeert verdeeldheid, verval of oorlog.

Denken over een in veelheid verenigd Europa

Dirk Rochtus

‘E pluribus unum’, zo luidt zelfbewust het motto van de Verenigde Staten van Amerika (VS) uit 1776. De gedachte die eruit spreekt, was als het ware een antwoord op de zoektocht van Europese denkers in de zeventiende en achttiende eeuw naar wat Joshua Livestro ‘een quasiconstitutionele regeling van de relaties tussen staten op het Europese continent’ noemt. In zijn boek Een volmaaktere Unie. Van Machiavelli tot Monnet buigt de politicoloog Livestro zich over het concept ‘federale unie’ vanuit een historisch en vergelijkend perspectief.

De Founding Fathers zelf, de grondleggers van die later tot wereldmacht uitgegroeide staat aan de westelijke kant van de Atlantische Oceaan, hebben zich door heel wat conventies en debatten moeten heenslaan rond kwesties als: hoe bouwen de Thirteen Colonies hun onafhankelijkheid uit, na het Britse juk van zich te hebben afgeschud? Wat voor een federatie willen ze? Hoe zit het met de vrijheid van de individuele burgers?

De intellectuele strijd tussen Federalists en Anti-Federalists draaide om de invulling van het concept federalisme en de rol van de grondwet hierin. De enen, de Federalists, pleitten voor een sterke nationale overheid en zwakke staten, hun tegenstrevers daarentegen wilden de macht verankerd zien in de staten. De Anti-Federalists huiverden bij de gedachte aan een tirannieke overheid naar het model van het Britse Rijk. De ervaringen met ‘the Royal Brute of Great Britain’ (zoals de publicist Thomas Paine ooit King George III had bestempeld) zouden ook de discussie over het ambt van de president kleuren. De zuidelijke ‘slave states’ vreesden bovendien dat een sterke nationale overheid zou worden gedomineerd door tegenstanders van de slavernij.

De Federalist Alexander Hamilton had het schrikbeeld voor ogen van de onrust die de opdeling van het Oude Griekenland in stadstaten met zich had meegebracht: ‘A Firm Union will be of the utmost moment to the peace and liberty of the States as a barrier against domestic faction and insurrection.’ De Anti-Federalist George Mason uitte puntig zijn bezorgdheid over een sterk centraal gezag: ‘This Government will commence in a moderate Aristocracy; it is at present impossible to foresee whether it will, in its Operation, produce a Monarchy, or a corrupt oppressive Aristocracy (…)’

Hoe de federatie er moest uitzien, was bepalend voor de vrijheid van haar burgers

De vraag hoe de federatie van de dertien staten er moest gaan uitzien, was dus bepalend voor hoe ze met de vrijheid van haar burgers, met de rol van de zwarte slaven en met haar eigen plaats op het Amerikaanse continent zou omgaan (en ook met haar positie in de wereld, al kon niemand van de disputanten toen haar latere wereldhistorische rol voorspellen). Wat er uit de bus kwam op de Constitutionele Conventie van 1787 was ‘The Great Compromise’. Het compromis creëerde met het principe van ‘gedeelde soevereiniteit’ (p. 140) een tweekamerstelsel, waarbij het Huis van Afgevaardigden de evenredige afspiegeling van het aantal bewoners van elke staat zou zijn en de Senaat alle staten, elk met twee stemmen, zou vertegenwoordigen ongeacht hun grootte. Proportionele vertegenwoordiging in de ene kamer op basis van de bevolking ging hand in hand met een gelijke in de andere die de kleinere staten tegen het overwicht van de grotere in ‘bescherming’ nam. De vrijheid van de burgers zou bovendien worden ‘beschermd door middel van het stelsel van checks-and-balances waarbinnen de machten van federale en statelijke regeringen elkaar in evenwicht hielden’ (p. 162). Dat sloot het gevaar niet uit dat de ene of de andere macht zich als dominant zou kunnen ontwikkelen met alle daarmee gepaard gaande misbruiken. Door de toevoeging van de Bill of Rights, een lijst van grondrechten, aan de tekst van de voorgestelde grondwet ontstond er een ‘extra check in het bredere systeem van checks-and-balances’ (p. 165).

De constitutionele wording van de Verenigde Staten van Amerika illustreert het vraagstuk van de verhouding tussen verschillende staatkundige entiteiten op een bepaald grondgebied. Kleine en grote staten bundelen in dit voorbeeld de krachten om hun interne orde veilig te stellen, samen sterk te staan en zich als politieke, economische en rechtsruimte verder uit te breiden. Het Amerikaanse voorbeeld kan tegen het licht van een bredere politieke theorie worden gehouden zoals die door Niccolo Machiavelli werd ontwikkeld. Livestro leent van de politieke filosoof Luuk van Middelaar het concept ‘machiavelliaans moment’ als een situatie waarin de Europese Unie (EU) uit bepaalde crises zoals de bankencrisis van 2008 en de Brexit de ambitie diende te putten om ‘een geloofwaardige speler op het wereldtoneel te worden’ (p. 9).

De auteur van Il Principe onderscheidde in zijn Verhandelingen drie mogelijke methodes waarmee het Florence van zijn tijd zijn ‘plaats in de wereld’, dus tegenover andere entiteiten, kon veiligstellen. Mutatis mutandis zou de manier waarop zowel de Verenigde Staten van Amerika als de Europese Unie zich hun specifieke constitutionele orde aanmaten aan die analyse kunnen getoetst worden. De ene methode kon uit een ‘gewelddadige expansie’ bestaan, zoals het oude Sparta en Athene die aan de dag hadden gelegd, de andere was die van Rome, waar, om Livestro te citeren, ‘een grootmacht zich aan het hoofd van een alliantie plaatste en uiteindelijk de andere leden onder haar controle bracht’, en de derde was die van de Etrusken, de vorming van – om Machiavelli aan te halen – ‘een liga bestaande uit verschillende republieken waarin geen van hen een voorkeurspositie, autoriteit of rang boven de andere had.’ (p. 11). Voor de politieke denker Machiavelli was het duidelijk dat de eerste methode geen zoden aan de dijk bracht. Athene en Sparta verzuimden het immers om van de veroverde gebieden bondgenoten te maken. Ze konden die tot kolonie gedegradeerde steden ‘noch gehoorzaamheid opleggen, noch regeren’ (geciteerd naar Livestro, p. 28). De methode van Rome leek Machiavelli om tijdsgebonden redenen niet haalbaar voor de republiek van Florence, de derde methode daarentegen wel. Als zo ‘een liga van meerdere republieken’ zich zou uitbreiden, gebeurde dit meestal ‘via consensus, op basis van gelijkwaardigheid’ (geciteerd, p. 29). De Etrusken zouden model staan voor zo ‘een liga voor wederzijdse militaire bijstand die meteen ook een soort gezamenlijk bestuur vormde’ (p. 29).

Hoe vallen de Amerikaanse en de Europese constructies te toetsen aan de methodes van Machiavelli?

Onwillekeurig roept de behandeling van de drie methoden door Machiavelli dus de gedachte op aan de manier waarop Europa de door oorlogen gekenmerkte ‘chaos’ van voorbije eeuwen overwon en een quasi-constitutionele vorm aannam in de Europese Unie. Tegelijk zou datzelfde Europa lering kunnen trekken uit de wijze waarop Amerika, de grote voorganger op het vlak van federale unievorming en gedeelde soevereiniteit, zich daarmee zijn plaats in de wereld veroverde. Alleen al het bij gelegenheid in Europese kringen opduikende concept van de Verenigde Staten van Europa herinnert aan het inspirerende Amerikaanse voorbeeld. Hoe vallen beide constructies, de Amerikaanse en de Europese, te toetsen aan de methodes van Machiavelli? Een blik naar de overzijde van de Atlantische Oceaan leert dat de Verenigde Staten zich van de eerste en de tweede methode hebben bediend. Ook al verstonden de staten zich als institutioneel gelijken, hebben ze hun naar buiten gerichte politiek en hun defensie in handen gegeven van een sterk centrum (de methode van Rome). Van daaruit kon Amerika een uitwendige expansie voltrekken waarbij de Unie grondgebied inlijfde, deels door onderwerping van de inheemse volkeren, deels door oorlogen met Europese machten zoals Spanje, deels door pecuniaire ‘transacties’ (de methode van Athene en Sparta). Tegelijk maakte ze afscheuringstendensen ongedaan of hield deze in bedwang zoals de voorbeelden van de ten ondergegane Republiek van Texas (1836-’46) en de Amerikaanse Burgeroorlog respectievelijk aantoonden. Na 1945 vormde Amerika in de gestalte van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) een soort liga (de derde methode), al gedroeg het zich daarbij als primus inter pares.

Europa is dan weer een ander verhaal. Ook hier duikt weer een mengvorm van de drie methodes op. Op het eerste gezicht ontstond de huidige Europese Unie als een ‘liga’ in de betekenis die Machiavelli aan het woord had verleend, van gelijkwaardige staten zoals de door Robert Schuman en Jean Monnet aangedreven Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). Ook hier speelde de methode van Rome mee doordat de ‘liga’ getrokken werd door de Frans-Duitse locomotief. Het is haast symbolisch dat de succesvolle toepassing van die methode tot de Verdragen van Rome van 1957 leidde. Daarop volgde de expansie, uiteraard niet met fysiek geweld, maar met de ‘zachte dwang’ die uitging van een economisch succesverhaal.

De Europese Gemeenschap voerde een vredesproject aan als antwoord op het nationalisme dat verantwoordelijk werd gesteld voor de twee grote oorlogen

Livestro snijdt ook het thema van de vrede op Europese bodem en doorheen de geschiedenis veelvuldig en diepgaand aan. Het geschrift Zum Ewigen Frieden uit 1795 van Immanuel Kant, de grote denker uit Königsberg (thans Kaliningrad), spreekt die droom uit in het aangezicht van de vele oorlogen die de talrijke staten in Europa met elkaar voerden. De Europese Gemeenschap voerde een vredesproject aan als het antwoord op het nationalisme dat verantwoordelijk werd gesteld voor de twee grote oorlogen die in de twintigste eeuw Europa aan de rand van de afgrond hadden gebracht en waardoor het zijn voorheen dominante positie in de wereld aan de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie had moeten afstaan.

De Europese Unie ziet zichzelf vandaag als een ‘liga van gelijkwaardige staten’ om weer te woorden van Machiavelli aan te halen. Zelf had de Florentijnse denker gewezen op het probleem van de besluitvorming of om hem naar Livestro te citeren: ‘De leden zijn over de hele liga verspreid, elk met een eigen hoofdstad; dat maakt het lastiger om met elkaar te overleggen en besluiten te nemen.’ (p. 29) Het Europese integratieproces beweegt zich wat besluitvorming betreft tussen de polen van het intergouvernementele en het supranationale. Waar de ene pool eenparigheid van stemmen vooronderstelt, vormt het veto van eender welk lid een rem op vooruitgang. De andere pool houdt meerderheidsbeslissingen in. Naarmate dit niveau zich meer doorzet, verwerft de EU meer bevoegdheden en verdiept ze de integratie tussen haar lidstaten.

De EU is als een ‘federale unie’ sui generis niet even slagvaardig als de VS

Met elke ruimtelijke expansie, waarover al sprake was, en die zich om de zovele jaren in uitbreidingsgolven voltrok, had het supranationale niveau telkens weer een inhaaloperatie door te voeren. Verbreding en verdieping laten zich in de EU niet zonder meer met elkaar rijmen. Toen de Duitse christendemocratische politici Wolfgang Schäuble en Christian Lamers in 1994 de idee lanceerden van een ‘Kerneuropa’ – geografisch een Karolingisch Europa als het ware –, kon dit als een poging begrepen worden om uit de impasse te geraken. Tegelijk schemerde hierin de methode van Rome door met dien verstande dat een groep van vijf een voortrekkersrol zou dienen te spelen binnen het geheel van de toenmalige twaalf lidstaten. De EU is als een ‘federale unie’ sui generis niet even slagvaardig als de Verenigde Staten van Amerika die als federatie een in zichzelf rustend geheel vormen.

Livestro duikt verder terug in het tijdperk waarin Machiavelli leefde om het wezen van Europa te voelen. De Respublica Christiana, de ‘duale orde van keizerrijk en pauselijk gezag’ (p. 13), was het raamwerk dat de Europese machten in de Middeleeuwen aan elkaar klonk, machten die ‘de suggestie van politieke eenheid handhaafden in afwezigheid van een werkelijke eenheid’ (p. 30). De reformatie maakte een einde aan die eerder symbolische ‘eenheid’. De Duitse romantische dichter Novalis zou weemoedig terugkijkend op dat laatmiddeleeuwse Europa de eerder voornoemde fictie van politieke eenheid bezweren: ‘Es waren schöne glänzende Zeiten, wo Europa ein christliches Land war.’

De botsing tussen katholicisme en protestantisme leidde tot de Dertigjarige Oorlog (1618-1648). De Vrede van Westfalen zou met het concept van de soevereiniteit vormgeven aan de moderne staat. In Europa zouden de staten een onderling evenwicht nastreven. De ‘Balance of Power’ moest een dam opwerpen tegen het eventuele door de methode van Rome geïnspireerde hegemoniestreven van de ene of andere mogendheid. Voor Livestro is dat machtsevenwicht geen garantie voor stabiliteit, of zoals hij nog eens pregnant herhaalde in een opiniestuk in De Standaard (7 april 2025): ‘Een evenwicht vereist van alle betrokken partijen voortdurende waakzaamheid en de bereidheid om desnoods naar de wapens te grijpen om te voorkomen dat een van hen de dominante partij wordt. De machtsbalans is zo een formule voor een permanente wapenwedloop en periodieke oorlogvoering.’

In het midden van de negentiende eeuw voltrok zich in de Duitstalige wereld een eenmakingsproces waarin parallellen met het verhaal van een ‘ever closer union’ van Europa een eeuw later ontwaard kunnen worden. De poging van Napoleon om de hegemonie van Frankrijk over Europa te vestigen door de combinatie van gewelddadige expansie en de methode van Rome had het machtsevenwicht verstoord en verzet en tegenreactie uitgelokt. ‘Am Anfang war Napoleon’: met die boutade verwoordde de historicus Thomas Nipperdey het inzicht dat de Franse imperator in de bezette Duitstalige gebieden de geest van het Duitse nationalisme had opgewekt. Als ‘Land der Mitte’ had Duitsland – in welke vorm het ook mocht bestaan – altijd al de Europese geschiedenis beïnvloed, maar vanaf het Congres van Wenen zou de Duitse natie vanuit haar zelfbewustwording actief de koers van Europa meebepalen. Ze droeg met haar wetenschap, technologie en filosofie bij tot de verdere ontplooiing van de Europese beschaving; haar staatkundige eenmaking in 1871 zou echter eveneens het machtsevenwicht in Europa aan het wankelen brengen. De onrust op het continent culmineerde in wapengekletter. Het nationaalsocialistische Duitsland zou begin jaren veertig van de twintigste eeuw zelfs proberen Europa onder zijn knoet te brengen.

Het ontlokte literaire reus Thomas Mann kort na de Tweede Wereldoorlog de uitspraak ‘liever een Europees Duitsland dan een Duits Europa’. Vanuit de hoop op de ‘eeuwige vrede’ in de geest van Kant zette de politieke, economische en intellectuele klasse van het naoorlogse West-Duitsland haar schouders onder een Europees project dat geschraagd werd door ‘een concept van gedeelde soevereiniteit’ (Livestro, p. 412).

Amerika heeft geleerd uit Europa’s denkwereld en ervaring met macht en oorlog om via gedeelde soevereiniteit een bondsstaat te vormen

Volgens de historicus Dominik Geppert streefde die West-Duitse elite een Europese bondsstaat na die zich zou laten verwezenlijken in een stappenplan naar het model van wat eerst de Duitse douane-unie van 1834 was en vervolgens de politieke eenmaking van Duitsland in 1871 onder impuls van Pruisen. Dat vertaalde zich analoog in de douane-unie van de Europese Economische Gemeenschap van 1967 en in de (gedeeltelijke) monetaire unie van 2002, maar de EU is niet datgene geworden wat het federaal opgebouwde Duitse keizerrijk was. De EU is namelijk niet in het groot wat de Bondsrepubliek Duitsland in het klein is, een bondsstaat met de lidstaten als ‘Länder’ (deelstaten). Ze is geen bondsstaat, en evenmin statenbond of confederatie. Om die begrippen te vermijden in de zoektocht naar een omschrijving van wat de EU dan wel is, hanteert het Bundesverfassungsgericht, het Grondwettelijk Hof met zetel in Karlsruhe, de eigens gecreëerde juridische term ‘Staatenverbund’ voor de ‘gemeenschappelijk handelende lidstaten.’ Dat spoort met wat Koen Lenaerts, de voorzitter van het Hof van Justitie van de Europese Unie, op de nieuwjaarsreceptie van het Vlaams-Europees Verbindingsagentschap (VLEVA) op 14 januari 2025 zei: ‘De EU is geen staat, zelfs geen staat in wording, maar een gemeenschappelijke rechtsorde waarbij de lidstaten de “Herren der Verträge” zijn.’ De lidstaten scheppen met de Europese verdragen de regels ter versterking van hun onderlinge relatie en hun samenwerking in de geest van gedeelde waarden.

Geppert zelf weert zich tegen het verdampen van de natie in een Europese superstaat waarvoor geen draagvlak voorhanden zou zijn bij de burgers van de EU-lidstaten. Hij ziet de natiestaat verder werken als ‘drager van democratie, recht en sociale zekerheid’ en zou het oplossen ervan in een ‘realitätsloses Europäertum’ met de liberale socioloog Ralf Dahrendorf als een ‘Rückschritt der Zivilisation’ (een terugval in de beschaving) beschouwen. Een professor als Steven Van Hecke (KU Leuven) leidt uit de bedreiging van Rusland voor Oekraïne en de spanningen met Amerikaans president Donald Trump een aansporing af om de EU verder uit te breiden, de interne markt nog meer uit te bouwen en een democratisch ‘Fort Europa’ op te trekken (interview in De Tijd, 5 april 2025).

Livestro zelf wil algemeen met zijn boek het nadenken over de wordingsgeschiedenis van de Europese Unie ‘inbedden in de Europese en trans-Atlantische federale traditie’. De historische voorbeelden zijn legio, de analyse van Machiavelli overspant hen en helpt de EU en de VS met elkaar te vergelijken. Amerika heeft geleerd uit Europa’s denkwereld en ervaring met macht en oorlog om via gedeelde soevereiniteit een bondsstaat te vormen. De veelheid van naties op haar grondgebied maakt dat de EU niet de federale unie kan zijn die de Verenigde Staten van Amerika in 1776 was of die het Duitsland van 1871 had gevormd: die veelheid strookt niet met de gedachte van een overheersende aanwezigheid van één taal die voor administratieve eenheid en één cultureel en mediaal publiek netwerk zou kunnen zorgen. Het motto van de EU luidt dan ook, anders dan dat van Amerika, ‘Verenigd in verscheidenheid’, of om het in de taal van de Ouden te zeggen: ‘In varietate concordia’.

Joshua Livestro, Een volmaaktere Unie. Van Machiavelli tot Monnet. (Amsterdam: Prometheus-Bert Bakker, 2024).

Dirk Rochtus is hoofddocent aan KU Leuven, campus Antwerpen, waar hij Duitse geschiedenis en internationale politiek doceert. Zijn onderzoek spitst zich toe op de binnen- en buitenlandse politiek van Duitsland en vraagstukken van federalisme en nationalisme.