de industriële revolutie leidde in een aantal landen tot een snelle economische groei en een toename van de welvaart voor de bevolking. de welvaartskloof tussen de armste en de rijkste landen in de wereld is echter groter dan ooit. waarom kennen sommige landen wel grote welvaartsstijgingen en andere niet? is er een recept voor snelle economische groei in arme landen? in beating the odds stellen justin yifu lin en célestin monga dat elk land ter wereld, hoe arm het vandaag ook is, in één generatie tijd een hoog niveau van welvaart kan bereiken.

Welvaart voor iedereen? Een kwestie van het juiste entry point

Miet Maertens

Welvaart is een relatief recent fenomeen. Het is pas sinds de industriële revolutie dat landen erin geslaagd zijn om een snelle economische groei en een hoog niveau van welvaart voor de bevolking te realiseren. In West-Europese landen, de Verenigde Staten van Amerika, Canada en Australië is het bruto nationaal product (BNP) per capita sinds de industriële revolutie met een factor twintig tot vijftig gestegen. Later volgde ook Japan het pad van de industrialisatie en snelle economische groei. In de loop van de laatste drie decennia kenden sommige landen – vooral in Azië, Latijns-Amerika en Oost-Europa – eveneens een snelle en aanhoudende economische groei en zijn ze kunnen evolueren van lage-inkomenslanden naar hogemiddeninkomenslanden en zelfs hoge-inkomenslanden (bijvoorbeeld China, Brazilië, Thailand, Hong Kong, Indonesië, Mexico). Andere landen – vooral in Sub-Sahara-Afrika – blijven echter achter. De relatieve welvaartskloof tussen de armste en de rijkste landen nadert een factor 150, met een BNP per capita rond de 700 Int$ (internationale dollar, een hypothetische munteenheid die dezelfde koopkracht uitdrukt als een US $ in de Verenigde Staten van Amerika) in de armste (Centraal Afrikaanse Republiek, Burundi, Congo DRC, Liberia) en een BNP per capita rond 100 000 Int$ in de rijkste landen (Qatar, Luxemburg, Singapore, Brunei). Voor de industriële revolutie was de welvaartskloof slechts factor drie. Waarom kennen sommige landen wel grote welvaartsstijgingen en andere niet? Is er een recept voor snelle economische groei in arme landen?

Het gebrek aan economische groei en vooruitgang in lage-inkomenslanden wordt doorheen verschillende stromingen in de ontwikkelingseconomie – een subdiscipline in de moderne economische wetenschappen die zich sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog ontplooide – toegeschreven aan drie soorten falingen: marktfalingen, overheidsfalingen en donorfalingen. In de jaren 1950 en 1960 groeide de theorie van economisch structuralisme, waarin ongelijkheid tussen landen en onderontwikkeling gezien werden als een structureel kenmerk van het globale economische systeem. De oorzaak van onderontwikkeling werd gezocht in marktfalingen – vooral in dalende ruilvoeten of een daling van de prijzen voor de primaire producten die ontwikkelingslanden exporteren, relatief ten opzichte van de prijzen voor goederen die ze importeren, en het onevenwicht tussen schaalvoordelen in industriële productie enerzijds en de beperkte omvang van de markt in ontwikkelingslanden anderzijds. Dit leidde tot interventionisme en een ontwikkelingsbeleid dat gericht was op het binnenland met importsubstitutie en protectionisme. De neoklassieke reactie hierop in de jaren 1970 en 1980 leidde tot de zogenaamde Washingtonconsensus – een naam ontleend aan de in Washington gevestigde instellingen zoals het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank – en het idee dat niet de markt maar de overheid de grootste falingen veroorzaakt en de belangrijkste oorzaak van stagnerende groei is. In deze periode ontstonden grote hervormingen en structurele aanpassingsprogramma’s met macro-economische stabilisering, deregularisering, privatisering en liberalisering als doel – en met een waslijst aan beleidsaanbevelingen voor ontwikkelingslanden als gevolg. Dit leidde tot een ontwikkelingsbeleid gericht op het buitenland met participatie in internationale handel en buitenlandse directe investeringen als streefdoel – en een focus op goed bestuur, institutionele ontwikkeling en educatie als noodzakelijke voorwaarden voor het realiseren van economische groei en ontwikkeling. Recent heeft de focus in de ontwikkelingseconomie zich ook verlegd naar het belang van donoren en falingen in kleinschalige donorprogramma’s in het onderwijs, de gezondheidszorg en de landbouw – vooral onder impuls van RCT-studies (randomized control trials) die de impact van dergelijke programma’s evalueren. Ondanks het gebrek aan succes en het uitblijven van snelle en aanhoudende economische groei in vele lage-inkomenslanden blijven de neoklassieke Washingtonconsensus en het idee van grote hervormingen als belangrijkste paradigma in de ontwikkelingseconomie overeind.

In hun boek Beating the Odds: Jump-Starting Developing Countries stellen Justin Yifu Lin en Célestin Monga – respectievelijk een Chinese en Kameroense econoom en voormalig hoofdeconoom bij de Wereldbank en de African Development Bank – dat elk land ter wereld, hoe arm het vandaag ook is, een hoog niveau van welvaart kan bereiken in één generatie tijd. En daarvoor stellen de auteurs ook een recept voor. In dit recept zijn macro-economische stabiliteit, goed bestuur, adequate infrastructuur, goed-functionerende instellingen, gekwalificeerde arbeidskrachten en menselijk kapitaal geen noodzakelijke voorwaarden voor landen om langdurige economische groei en ontwikkeling te realiseren, zoals de Washingtonconsensus vooropstelt. Goed bestuur, stabiliteit, institutionele en humane ontwikkeling zijn eerder resultaten van langdurige economische groei en gaan hand in hand met de economische ontwikkeling van landen. De auteurs stellen dat hierover misvattingen bestaan. Enerzijds komen die misvattingen voort uit het vasthouden aan theoretische groeimodellen die achterhaald en op foute veronderstellingen gebaseerd zijn. Anderzijds zijn zij het gevolg van empirische studies die de economische groei in landen vergelijken, en daarbij de correlatie tussen economische groei enerzijds en goed bestuur, institutionele en humane ontwikkeling anderzijds verwarren met causaliteit.

Lin en Monga stellen dat er geen voorwaarden zijn voor economisch succes maar dat succes bepaald wordt door het beste gebruik van de beschikbare middelen en productiefactoren

Lin en Monga stellen dat er geen voorwaarden zijn voor economisch succes maar dat succes bepaald wordt door het beste gebruik van de beschikbare middelen en productiefactoren. Ze presenteren een ontwikkelingsmodel voor landen om in één generatie tijd te evolueren van lage-inkomenslanden naar moderne samenlevingen met een hoger niveau van welvaart. Dit model heeft als uitgangspunt dat landen het juiste entry point moeten vinden van waaruit ze de lancering naar snelle en aanhoudende economische groei kunnen inzetten. Dit entry point is een sector of een industrie waarin het land een comparatief voordeel heeft of waarin het relatief goedkoper (in vergelijking met andere sectoren) kan produceren dan een handelspartner. Het wordt bepaald door de kapitaalstructuur en de beschikbare productiefactoren in een land. Zo’n entry point is cruciaal om aanhoudende groei te realiseren; vele lage-inkomenslanden blijven arm omdat ze het niet vinden. De auteurs ontwerpen een stappenplan voor overheden om een snelle en aanhoudende groei te realiseren vanuit het juiste entry point. Kort geschetst komt het neer op: 1) het identificeren van de prioriteitssectoren met een latent comparatief voordeel; 2) selectieve hervormingen en infrastructuurverbeteringen gericht op het wegwerken van restricties en het verlagen van hoge kosten in de prioriteitssectoren; 3) het faciliteren en aantrekken van buitenlandse investeringen in de prioriteitssectoren; 4) nieuwe bedrijven en spontane innovaties in de prioriteitssectoren ondersteunen; 5) het creëren van industriële clusters en speciale economische zones om schaalvoordelen in de prioriteitssectoren te exploiteren; en 6) kleine en tijdelijke fiscale voordelen creëren voor bedrijven in de prioriteitssectoren om externaliteiten te compenseren.

Dit stappenplan is dynamisch. Economische groei gaat gepaard met structurele verschuivingen binnen een economie en ook wereldmarktcondities veranderen voortdurend. Hierdoor verschuiven de comparatieve voordelen van een land en moeten landen zich continu de vraag stellen waar hun comparatieve voordeel ligt en hoe ze hun beleid daar kunnen op afstemmen. Volgens de auteurs heeft elk land – hoe arm het ook is, hoe ongeletterd zijn arbeiders ook zijn, hoe onderontwikkeld zijn infrastructuur en hoe zwak zijn bestuur ook is – een comparatief voordeel van waaruit het kan groeien en economische mirakels kan realiseren. Dit gebeurt niet door toevalligheden, maar wel door een beleid te ontwikkelen dat gericht is op de juiste sector of industrie. Het identificeren van de juiste sectoren en industrieën vergt een focus op wat ontwikkelingslanden wél hebben – middelen en productiefactoren die leiden tot comparatieve voordelen – in plaats van een focus op wat ze niet hebben – goed bestuur, stabiliteit, infrastructuur, instellingen en hoogopgeleide arbeidskrachten – zoals internationale instellingen en donoren doen.

Het identificeren van de juiste sectoren en industrieën vergt een focus op wat ontwikkelingslanden wél hebben – middelen en productiefactoren die leiden tot comparatieve voordelen – in plaats van een focus op wat ze niet hebben

Het ontwikkelingsmodel van Lin en Monga is gericht op industrialisering en globalisering. Het model zet zich enerzijds af tegen het fundamentele structuralisme en de neoklassieke Washingtonconsensus, en tegelijk combineert en nuanceert het ideeën uit die stromingen. Zoals het economische structuralisme benadrukt, zijn structurele eigenschappen in een economie en structurele transformatie belangrijk. Die leiden echter niet noodzakelijk tot ongelijkheid tussen landen en afhankelijkheid van arme landen in het globale systeem, zoals de dependency-theorie binnen het fundamentele structuralisme stelt, maar bepalen wel de comparatieve voordelen van landen in het globale systeem. Snelle en aanhoudende economische groei is niet mogelijk zonder een structurele transformatie en een snelle industrialisering. Die betekent echter geen snelle verschuiving van landbouw naar verwerkende industrie, maar wel een transformatie van ambachtelijke en kleinschalige vormen van productie en lage productiviteit naar industriële vormen van productie en hoge productiviteit. De economische ontwikkeling van landen begint bij een productiviteitsstijging in de landbouwsector. Weinige landen slagen erin om welvaart te creëren zonder ontwikkeling van de landbouwsector; ook aan de industriële revolutie in Europa ging een periode van snelle groei in de landbouwsector vooraf. De succesverhalen die worden aangehaald in de inleiding van het boek – zoals de aardappelproductie in China, de mangoproductie in Mali en de geïrrigeerde landbouwproductie in de Negevwoestijn – bevestigen dit. Lin en Monga laken de verwaarlozing van landbouw en landbouwproductiviteit in de Washingtonconsensus. De comparatieve voordelen van lage-inkomenslanden liggen net in de industriële landbouwproductie – en in arbeidsintensieve verwerkende industrie en de bouwsector. Initiële economische groei verschuift de kapitaalstructuur en het comparatieve voordeel van een land, waardoor investeringen in verwerkende industrie en uiteindelijk diensten belangrijker worden en het belang van de landbouwsector daalt. Industrialisering gericht op sectoren met een comparatief voordeel – arbeidsintensieve sectoren – zal tewerkstelling creëren, wat cruciaal is voor snelle maar ook inclusieve economische groei en armoedereductie.

De economische ontwikkeling van landen begint bij een productiviteitsstijging in de landbouwsector

Lin en Monga wijzen in hun ontwikkelingsmodel ook op participatie van ontwikkelingslanden in internationale markten en het aantrekken van buitenlandse directe investeringen. Dit is enerzijds in lijn met het neoklassieke marktliberalisme van de Washingtonconsensus – en in tegenspraak met het protectionisme en het import-substitutiemodel van het economische structuralisme. Anderzijds kaarten ze hiermee ook een zekere absurditeit aan van het huidige ontwikkelingsmodel van grote macro-economische en institutionele hervormingen gestoeld op de Washingtonconsensus. Het is absurd om van ontwikkelingslanden te verwachten dat ze de lange waslijsten aan beleidsaanbevelingen ineens kunnen waarmaken en om het uitblijven van economische groei en ontwikkeling toe te schrijven aan een gebrek aan grote macro-economische en institutionele hervormingen. In plaats van ‘alles-in-eens’ moeten hervormingen en het beleid in het algemeen zich specifiek richten op het ontwikkelen en ondersteunen van die sectoren en industrieën met een comparatief voordeel. Ook investeringen in infrastructuur en onderwijs kunnen bedoeld zijn om restricties en kosten in deze industrieën te verlagen. In plaats van een algemeen gunstig ondernemingsklimaat te creëren moeten ontwikkelingslanden zich toeleggen op het identificeren, creëren en ondersteunen van competitieve industrieën die de meest competitieve productiefactoren aanwenden om comparatieve voordelen te exploiteren.

De huidige context van globalisering biedt kansen voor ontwikkelingslanden, zo poneren Lin en Monga. Globalisering laat toe dat lage-inkomenslanden leren van landen die succesvolle groei kennen, die landen imiteren en uiteindelijk hun plaats innemen. Hierbij is een ganzenvluchtprincipe (flying-geese principle) van belang: lage-inkomenslanden moeten zich niet toetsen aan hoge-inkomenslanden maar aan groeilanden die zich net boven hen bevinden, bij voorkeur landen met een BNP per capita dat vijftig procent hoger ligt, omdat de kapitaalstructuur en bijgevolg de comparatieve voordelen in die laatste landen meer vergelijkbaar zijn met die van de lage-inkomenslanden. Dit ganzenvluchtprincipe laat snelle groei en industrialisering toe, zoals België en later ook andere West-Europese landen Groot-Brittannië gevolgd zijn in het industrialiseringsproces, en zoals Japan de leidende positie inneemt in Oost-Azië. Lage-inkomenslanden kunnen opkomende industrialiserende landen imiteren en hun plaats innemen in de globale economie indien door stijgende lonen en schaarser wordende productiefactoren het comparatieve voordeel van de opkomende landen evolueert. Een bijkomend voordeel van de huidige context van globalisering is de sterke fragmentatie van globale productieketens waarbij verschillende stappen van een productieproces uitgevoerd worden in verschillende landen. Dit laat toe dat landen een comparatief voordeel in een onderdeel van een productieproces kunnen exploiteren zonder dat ze daarbij een comparatief voordeel in het hele productieproces moeten hebben.

Lin en Monga stellen dat economische ontwikkeling niet gerealiseerd wordt door kleinschalige donorprojecten maar wel door grote ideeën. Ze bekritiseren de recente en excessieve focus in ontwikkelingseconomie op kleinschalige donorprojecten en gerandomiseerde experimenten om de impact van dergelijke projecten te meten. Zo’n focus voegt weinig toe aan de ontwikkeling van grote inzichten en ideeën over economische groei, vooruitgang en welvaart. Officiële ontwikkelingshulp zal weinig bijdragen aan het realiseren van economische groei als donoren zich blijven focussen op wat ontwikkelingslanden niet hebben en op ontwikkelingshulp die niet gekoppeld is aan structurele transformatie en comparatieve voordelen. Ontwikkelingshulp moet worden gecombineerd met handel en private en publieke investeringen in sectoren met een comparatief voordeel. In lijn met het ganzenvluchtprincipe stellen Lin en Monga dat zuid-zuidcoöperatie – zoals de coöperatiestrategie van China in Afrika – wellicht efficiënter is voor het realiseren van structurele transformatie en industrialisering dan noord-zuidcoöperatie.

Ondanks de internationale aandacht voor duurzaamheid – zoals gereflecteerd in de sustainable development goals (SDG’s), het internationale referentiekader voor ontwikkelingsdoelstellingen – hebben Lin en Monga het vooral over aanhoudende economische groei (sustained growth) en nagenoeg niet over duurzame economische groei (sustainable growth). De SDG’s omvatten economische groei, industriële ontwikkeling, tewerkstelling en innovatie als economische doelstellingen maar ook reductie van armoede, honger en (gender)ongelijkheid als sociale doelstellingen en klimaatactie, behoud van biodiversiteit en duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen als milieudoelstellingen. Ze stellen dat geen enkele van de SDG’s kan worden gerealiseerd zonder snelle economische groei en industriële ontwikkeling. Aanhoudende economische groei is een voorwaarde om andere sociale en milieudoelstellingen van duurzame ontwikkeling te kunnen realiseren. Moeten lage-inkomenslanden, in lijn met het ganzenvluchtprincipe, door hetzelfde proces van ontbossing, landdegradatie, vervuiling, stijgende CO₂-uitstoot, overexploitatie van natuurlijke hulpbronnen en biodiversiteitsverlies als de ganzen in de vlucht? Of zijn de strategieën en beleidsaanbevelingen uit het stappenplan van Lin en Monga voldoende om groene technologische innovaties te ontwikkelen of te imiteren en het proces van structurele transformatie en industrialisering op een meer milieuvriendelijke (en meer humane) manier te doorlopen?

Justin Yifu Lin en Célestin Monga, Beating the Odds: Jump-Starting Developing Countries. (Princeton & Oxford: Princeton Universtiy Press, 2017).

Miet Maertens is hoogleraar in landbouw- en ontwikkelingseconomie aan de afdeling Bio-economie, KU Leuven.