Hoe ontwerp je een energietransitie die standhoudt?

‘Europa zal zo, rond 2040, de eerste regio worden waarin iedereen verwarmt, rijdt en kookt op 100 procent CO₂-vrije elektriciteit.’ Al vroeg in Groene supermacht presenteert Diederik Samsom de toekomst niet als een ambitie maar als zekerheid. Dat is geen onbedachtzame uitspraak. Samsom was kabinetschef van Eurocommissaris Frans Timmermans en daarmee een van de architecten van het Europese klimaatbeleid. Zijn boek is dus een insidersverslag en het vertelt een overtuigd verhaal: technologie wordt snel goedkoper, beleid leert van fouten, en Europa loopt voorop. De richting staat vast, de vraag is hooguit nog hoe snel.

Maar wie verder leest, treft een veel weerbarstiger werkelijkheid aan – en Samsom is daar eerlijker over dan zijn openingszinnen doen vermoeden. Neem het Europese emissiehandelssysteem, een marktmechanisme waarbij bedrijven rechten moeten kopen om CO₂ uit te stoten, zodat de totale uitstoot gegarandeerd daalt. ‘In theorie waterdicht,’ schrijft Samsom zelf. Maar bij invoering in 2005 werkte het niet, mede door te veel politieke tegemoetkomingen aan de sectoren. Pas na jarenlange reparaties tegen speculaties, prijsschommelingen en economische crises ging het functioneren. Of neem het zogenaamde Fit for 55 Package in 2022, het grote klimaatpakket van dertien wetsvoorstellen die samen de Europese uitstoot met 55 procent moeten verlagen tegen 2030. Samsom beschrijft hoe het pakket vooral de logica van de politieke haalbaarheid volgde, door de burger te proberen ontlasten en de voornaamste lasten te focussen op de industrie.

Het scherpst is Samsom over de periode na 2022. Hij beschrijft hoe de oorlog in Oekraïne en de bijbehorende energiecrisis het klimaatbeleid eerst versterkten, maar tegelijk de onrust en onvrede in de Europese samenleving aanwakkerden. Met die onvrede zakte de klimaaturgentie gestaag op de maatschappelijke prioriteitenlijst. Als architect van de Green Deal onderschatte hij hoe snel maatschappelijk onbehagen zijn eigen bouwwerk kon ondermijnen.

Wat als het absorptievermogen van samenlevingen en instituties de snelheid van de transitie bepaalt, meer nog dan de technologie?

Samsom ziet dit alles en beschrijft het eerlijk. Toch trekt hij er een optimistische conclusie uit: het systeem leert, past aan en komt er sterker uit. Maar wat als dat vermogen tot aanpassing zelf de beperkende factor is? Wat als het absorptievermogen van samenlevingen en instituties de snelheid van de transitie bepaalt, meer nog dan de technologie? Wie energietransitiebeleid onderzoekt, herkent in Samsoms verhaal naast de politieke ervaring ook de zwaktes van veel onderzoek ook daar wordt de toekomst vaak voorgesteld alsof de richting wel vaststaat en alleen het tempo nog onzeker is. Precies die aanname maakt veel modellen minder robuust dan ze lijken.

De architect en systeemdenker Russell L. Ackoff betoogde al decennia geleden dat planning die alleen optimaliseert op technische haalbaarheid de twee moeilijkere vragen overslaat: is het uitvoerbaar, en is het wenselijk? Veel energietransitieonderzoek worstelt met precies dat probleem. Het dominante paradigma in het vakgebied werkt met techno-economische modellen die de goedkoopste weg naar klimaatneutraliteit berekenen. Welke combinatie van zonnepanelen, windenergie, batterijen, warmtepompen en isolatie levert tegen de laagste maatschappelijke kosten het gewenste resultaat, bij een verder vrijwel ongewijzigd dagelijks leven? Die vraag is belangrijk, maar de aannames die eronder liggen filteren precies de spanningen weg die in de praktijk bepalend blijken.

Zulke modellen berekenen doorgaans het pad dat de totale maatschappelijke kosten van de transitie zo laag mogelijk houdt. Ze veronderstellen daarbij dat toekomstige technologiekosten en energieprijzen voldoende voorspelbaar zijn, dat beleid consistent wordt doorgezet over decennia, en dat actoren rationeel reageren op prijssignalen. Maar de laagste maatschappelijke kosten nastreven is niet hetzelfde als aantonen dat individuele actoren die investeringen ook daadwerkelijk zullen doen. Een warmtepomp kan de goedkoopste optie zijn voor de samenleving als geheel, terwijl de huiseigenaar de investering niet kan terugverdienen, de verhuurder geen prikkel heeft om te investeren voor een huurder die de baten ontvangt, en de netbeheerder de aansluitcapaciteit niet tijdig kan leveren. Zo ontstaat een fundamenteel probleem: de modellen simuleren een toekomstige wereld waarvan niet vaststaat dat ze in de praktijk kan ontstaan.

De echte afwegingen horen publiek te zijn

Wanneer die zogenaamd ‘optimale’ maatregelen vervolgens subsidies nodig hebben om draagbaar te worden, overgangsperiodes om uitvoerbaar te zijn, of aanvullende regelgeving om verdelingseffecten op te vangen, lijkt dat dan een afwijking van de economische logica. Maar implementatie, verdeling en tempo zijn geen verstoringen van een model – het zijn de beperkingen waarbinnen beleid moet functioneren en horen er dus deel van te zijn. Samsom laat dat zien wanneer hij beschrijft hoe de dilemma’s tussen kosten op korte termijn en winst op lange termijn lang verborgen bleven in interne modellen en beraadslagingen, tot ze publiekelijk werden uitgemeten in kranten en actualiteitsprogramma’s. ‘De echte afwegingen horen publiek te zijn, erkent hij. Daar heeft hij gelijk in. En precies daarom moet het vakgebied stoppen met het berekenen van eindbeelden die die afwegingen versluieren, en beginnen met het ontwerpen van modellen en beleid dat ze expliciet maakt.

Samsom toont zelf, vaak scherper dan hij beseft, waar die afwegingen het hardst wringen. Bij snelheid en absorptiecapaciteit, allereerst, waarover hij schrijft dat snelle verandering een sterk darwinistisch karakter heeft. Een elite die zich snel kan aanpassen profiteert van nieuwe mogelijkheden; wie noodgedwongen minder wendbaar is, moet zich maar zien te redden. Dat is een structureel kenmerk van een transitie die snelheid eist in een samenleving met ongelijke wendbaarheid. Daardoor wordt ook het sentiment van de bevolking een belangrijke factor, die doorwerkt tot op het lokale niveau. Samsom beschrijft beeldig hoe burgers zich verzetten tegen een warmtenet. Hun bezwaar ontstond omdat een gemeente een verandering had opgedrongen zonder dialoog of zeggenschap, niet door het voorwerp van de verandering.

Het vakgebied begint dit te herkennen. Lang bleef het onderzoek hangen in de vraag of burgers specifieke technologieën accepteren. Inmiddels verschuift de aandacht naar een bredere vraag: beschikt een regio of samenleving over het vermogen om de snelheid en de verdeling van verandering te dragen? Er worden indices gebouwd die niet alleen technologische en economische voorwaarden meten, maar ook sociale en politieke. Op regionaal niveau wordt de kwetsbaarheid van Europese regio’s in kaart gebracht door naast blootstelling aan banenverlies ook het adaptieve vermogen en transitiebereidheid te meten. Maar wat nog ontbreekt, is een benadering die beleidsontwerp en transitiebereidheid verbindt: de vraag is niet alleen of een regio de transitie economisch aankan, maar ook of instellingen voldoende uitvoeringskracht hebben, of besluitvorming als eerlijk wordt gezien, en of beleid rekening houdt met verlieservaringen, status en historische identiteit. Pas dan krijgt absorptiecapaciteit analytische waarde.

De brandstofprijs is in een oogwenk verhoogd, maar miljoenen huizen isoleren kost járen

Naast snelheid speelt ook timing mee. Samsom citeert hierbij Pascal Canfin, voorzitter van de klimaatcommissie van het Europees Parlement, bij de discussie over de uitbreiding van het emissiehandelssysteem naar gebouwen en transport. Canfins waarschuwing is bondig en helder: de brandstofprijs is in een oogwenk verhoogd, maar miljoenen huizen isoleren kost járen. Wie kapitaal en tijd heeft, kan isoleren of een elektrische auto kopen voordat de prijsprikkel bijt. Wie dat niet heeft, wordt geraakt zonder uitweg.

Er is inmiddels groeiend bewijs dat de volgorde van beleid ertoe doet. Wie eerst alternatieven en betaalbare opties creëert en pas daarna de prijsdruk verhoogt, bouwt de politieke steun op die nodig is om beprijzing overeind te houden. Pas wanneer mensen de tastbare baten van eerder beleid ervaringen, zoals beschikbare laadinfrastructuur of lagere energierekeningen door isolatie, zal de publieke steun voor hogere koolstofprijzen stijgen. De Europese Unie heeft dat principe zelf erkend met het Social Climate Fund, dat bewust vóór de activering van de nieuwe emissiehandel begint om kwetsbare huishoudens te ondersteunen. Het fonds verplicht lidstaten zo indirect om de impact op kwetsbare groepen vooraf door te rekenen naar inkomen, woningtype en de vraag of iemand huurder of eigenaar is. Timing wordt hier voor het eerst een expliciete ontwerpvariabele in Europees klimaatbeleid. Toch is deze erkenning nog geen methode. Hoelang huishoudens daadwerkelijk nodig hebben om zich aan te passen, welke verliezen ontstaan wanneer een recent geïnstalleerde gasketel of een net gekochte dieselauto voortijdig waardeloos wordt, en hoe je kosten en aanpassingscapaciteit bewust kunt synchroniseren: dat wordt nog niet systematisch onderzocht.

Samsom illustreert diezelfde spanning vanuit een ander perspectief: hij beschrijft hoe over de opbrengsten van het emissiehandelssysteem wordt gecommuniceerd als een mechanisme waarin producenten en leveranciers betalen en huishoudens profiteren. Maar wat Samsom hier niet expliciet maakt, is dat hogere kosten voor producenten onmiddellijk worden doorgerekend aan de eindgebruiker. Diezelfde huishoudens die volgens de framing profiteren betalen zelf de rekening. De eigenlijke vraag is of ze tegen die tijd een alternatief hebben.

De bedoeling is niet om één allesomvattend model te bouwen

De derde vraag gaat over de schaal waarop beleid moet werken. Hier is het gereedschap paradoxaal genoeg het verst ontwikkeld, maar de toepassing het verst verwijderd van de realiteit. Er bestaan inmiddels volwassen methoden om beleid te ontwerpen onder onzekerheid: de zogenaamde adaptive pathways, oorspronkelijk ontwikkeld voor waterbeheer en klimaatadaptatie, worden steeds vaker toegepast op beleid. De kern is dat beleid beter werkt als routekaart dan als blauwdruk: met keuzepunten, doodlopende paden en momenten om bij te sturen. De grondleggers van de methode concluderen zelf dat de volgende stap ligt in het meenemen van interacterende paden, meerdere actoren en meerdere bestuursniveaus.

Dat is precies wat ook Europees klimaatbeleid vraagt. Samsoms beschrijving van Fit for 55 maakt dat voelbaar. Het pakket bestaat uit dertien wetsvoorstellen die elkaar nodig hebben. Zonder uitstootnormen voor auto’s wordt de prijsdruk op benzine door het emissiehandelssysteem voor veel gebruikers te hoog. Zonder doelen voor hernieuwbare energie vertraagt de elektriciteitssector. Het Parlement scherpt aan waar het de industrie raakt; de Raad zwakt af waar kiezers direct worden geraakt. Het geheel is wat Samsom zelf een poging noemt om vijftien katten tegelijk door één luikje te jagen. Op die schaal van complexiteit worden de bestaande methoden nog nauwelijks toegepast. We testen vandaag banken al op hun weerbaarheid bij uiteenlopende economische scenario’s, maar vergelijkbare stresstests van samenhangende energietransitiepakketten zijn nog geen standaardpraktijk. Zulke tests stellen bijvoorbeeld de vraag hoe een Fit for 55 presteert bij een volgende energiecrisis, bij vertraagde technologieontwikkeling of bij dalende politieke steun.

Deze drie vragen maken het onderzoek niet eenvoudiger. De bedoeling is dus niet om één allesomvattend model te bouwen. Nuttiger is het om modellen te gebruiken als instrument om kwetsbaarheden te verkennen en beleid te testen. Waar breekt dit beleid? Onder welke voorwaarden? Bij welke groep? Op welk moment? Ingenieursanalyses blijven onmisbaar om te bepalen wat technisch kan en wat het kost. Economische analyses moet ook laten zien hoe kosten en baten zich verdelen over tijd en tussen groepen. Sociale wetenschappen hebben daarbij een taak die verder gaat dan draagvlakmeting achteraf, ze moeten vooraf zichtbaar maken wat samenlevingen aankunnen. Die disciplines werken nu nog te vaak naast elkaar. De ingenieur berekent het systeem, de econoom berekent de kosten, de socioloog meet de weerstand. Wat ontbreekt is gezamenlijk ontwerp.

Europa’s aanspraak op de titel ‘groene supermacht’ berust niet op technologische voorsprong

Dit pleidooi bevat ook een ongemakkelijke spanning: het vraagt het vakgebied om onzekerheid centraal te stellen, terwijl beleidsmakers juist zekerheid vragen. Een politicus die moet beslissen over miljardeninvesteringen in waterstofinfrastructuur of de sluiting van een kolencentrale wil houvast. Alleen wijzen op onzekerheid is dan onvoldoende. Die spanning zal altijd blijven bestaan, en juist daarom moet ze expliciet worden gemaakt. Het alternatief is schijnzekerheid leveren en vervolgens telkens opnieuw verrast zijn wanneer de werkelijkheid niet meewerkt.

Terug naar Samsom. Aan het eind van zijn boek schrijft hij dat de razendsnelle kostendaling van zonnepanelen, thuisbatterijen en elektrische auto’s de verduurzaming in snel tempo betaalbaar maakt. ‘De politieke pijn wordt daarmee steeds kleiner,’ stelt hij. Maar hij voegt eraan toe: ‘die pijn zal nooit nul worden. Er blijft politieke moed nodig.’

Dat is waar ik hem het meest serieus neem. Als die pijn er altijd zal zijn, komt een andere vraag centraal te staan: hoe verdeel je de resterende pijn, in welk tempo en met welke waarborgen? Zodat samenlevingen de verandering kunnen blijven dragen ook wanneer de urgentie afneemt en de onvrede toeneemt.

Europa’s aanspraak op de titel ‘groene supermacht’ berust niet op technologische voorsprong. Andere regio’s beschikken over meer ruimte, meer zon en lagere productiekosten. Wat Europa onderscheidt is iets moeizamers en zeldzamers: het vermogen om conflicterende doelstellingen te organiseren, herverdeling te legitimeren en beleid vol te houden ondanks verdeeldheid. Maar dat vermogen ontstaat niet vanzelf. Het moet institutioneel en politiek worden opgebouwd. Dat is een opgave waar het vakgebied nog geen antwoord op heeft, die niet in rekenmodellen gegoten kan worden, maar waarvoor ingenieurs, economen en sociale wetenschappers het beleid samen dienen te ontwerpen. Naast een nieuwe onderzoeksagenda vraagt het dus ook een andere manier van werken.

Samsom opent zijn boek met de zekerheid dat Europa rond 2040 volledig op schone energie zal draaien. De moeilijkste vraag is uiteindelijk of Europa de keuzes die deze toekomst vraagt, politiek en maatschappelijk kan blijven dragen.

Diederik Samsom, Groene supermacht. Hoe Europa de wereld kan verduurzamen. (Amsterdam: De Correspondent, 2025).

Ruben Baetens is coördinator van het KU Leuven Instituut voor Energie & Maatschappij. Hij focust op de maatschappelijke implicaties van de energietransitie.