in 1993 werd het joegoslaviëtribunaal opgericht met als doel de kopstukken van de oorlogen in joegoslavië voor het gerecht te brengen. het hof beslecht geen zaken van oorlog en vrede, het oordeelt alleen over misdaden. toch hebben de uitspraken van dit tribunaal in den haag een enorme politieke geladenheid in de balkan. internationale overgangsrechtvaardigheid is er nog lang geen verworven zaak.
Wordt vervolgd? Twintig jaar Joegoslaviëtribunaal
In 1998 en 1999, toen het conflict in Kosovo woedde, was Haradinaj één van de aanvoerders van het Kosovaars bevrijdingsleger (UÇK). In 2005 stelde het Joegoslaviëtribunaal, het hof dat sinds het begin van de jaren 1990 de kopstukken van de oorlogen in Joegoslavië voor het gerecht brengt en op die manier toekomstige oorlogsmisdadigers wil ontmoedigen, hem in verdenking van het martelen, mishandelen en vermoorden van burgers. De aanklacht was omstreden. Vele juristen vonden dat Haradinaj niet behoorde tot het slag grote oorlogsmisdadigers waarop het hof zich eigenlijk moest toeleggen. Bovendien geloofden ze dat Haradinaj door zijn transformatie van krijgsheer tot politicus misschien wel een belangrijke factor van stabiliteit was in een anders erg volatiele regio. Van meet af aan was de inschatting dat de rechters niet geneigd zouden zijn hem te veroordelen. De vrijspraak was dan ook geen al te grote verrassing. Toen het nieuws die bewuste 12 november bekend werd, was ik getuige van de vreugde die losbarstte op het Moeder Theresaplein. Ook dat feestgedruis was evenmin een verrassing, maar het toonde wel haarscherp aan wat bij vroegere vonnissen van het tribunaal ook al was gebleken: wat in Den Haag wordt beslist, heeft een enorme politieke geladenheid in de Balkan.
Na de triomfantelijke toespraken van Haradinaj en zijn advocaat die avond had ik een lang gesprek met Bekim Blakaj, de directeur van de plaatselijke afdeling van het Fonds voor Humanitair Recht, een internationale ngo die ijvert voor de rechten van oorlogsslachtoffers in ex-Joegoslavië. Blakaj had de jubelstemming met lede ogen aanschouwd. Het was een probleem, vond hij, dat de uitspraken van het Joegoslaviëtribunaal werden geïnterpreteerd in termen van zege of nederlaag, ook al behoorde zoiets intussen tot de vaste prik in heel de westelijke Balkan. Twee weken voor de vrijlating van Haradinaj waren twee andere oorlogslegenden, Ante Gotovina en Mladen Markač, in hoger beroep vrijgesproken. Zij waren de generaals die Operatie Storm hadden geleid, die de oorlog in Kroatië beslechtte in de zomer van 1995. Hier was de uitspraak wel een verrassing. De vijf rechters die het vonnis hadden geveld – meerderheid tegen minderheid – waren het op vele inhoudelijke punten fundamenteel oneens geweest met elkaar. Niettemin had ook deze thuiskomst het volk onverminderd in een overwinningsroes gedompeld. Brandweerlui spoten regenbogen boven de landingsbaan in Zagreb toen het vliegtuig met Gotovina en Markač aan boord naar de gate taxiede.
Servië reageerde dan weer geslagen. Voor president Nikolić bevestigden de vonnissen van het tribunaal alleen maar wat vele Serviërs sowieso al dachten: dat er in Den Haag doelbewust tégen hen werd geoordeeld. Nochtans had het tribunaal volgens anderen net weer verrassend genereus geoordeeld over sommige Servische beklaagden. De voormalige stafchef van het Joegoslavische leger Momčilo Perišić bijvoorbeeld, die in september 2011 nog veroordeeld was tot 27 jaar voor zijn aandeel in het faciliteren van oorlogsmisdaden door het leger van de Bosnische Serviërs, kreeg op 28 februari 2013 in beroep alsnog de vrijspraak. En eind mei 2013 werden twee voormalige medewerkers van Milosević, Jovica Stanišić en Franko Simatović – verantwoordelijk onder meer voor het opleiden en financieren van speciale eenheden die betrokken waren bij de aanval op Vukovar in 1991 – ook terug naar huis gestuurd.
Transitional justice moet ervoor zorgen dat schendingen van de mensenrechten die tijdens een oorlog worden uitgevoerd, niet ongestraft blijven
Wat zegt dit alles over de stand van zaken in de regio na twee decennia Joegoslaviëtribunaal? Volgens Blakaj bewezen de vrijlating en de reacties op de terugkeer van Haradinaj vooral dat in Kosovo, en bij uitbreiding ook in de rest van het voormalige Joegoslavië, internationale overgangsrechtvaardigheid nog lang geen verworven zaak is. In vaktaal wordt dit transitional justice genoemd: het geheel van (vooral gerechtelijke) acties en initiatieven die ervoor moeten zorgen dat schendingen van de mensenrechten die tijdens een oorlog worden uitgevoerd, niet ongestraft blijven, en dat er dus een klimaat van vertrouwen en rechtvaardigheid kan groeien na het conflict. Het was één ding om positief of kritisch te staan tegenover de uitspraken van het hof (vele onderzoekers hadden zich overigens ook negatief uitgelaten over de vrijspraak van Gotovina en anderen; Eric Gordy van het University College Londen bijvoorbeeld had op zijn blog gesproken over ‘a good day to be a criminal’), maar het was van een andere orde om die verdicten aan te grijpen om alsnog winst of verlies uit te meten. Het hof beslecht geen zaken van oorlog en vrede, het oordeelt over misdaden. Het duurt vast nog een hele tijd vooraleer burgers dit ten volle zullen beseffen, zei Blakaj. Wellicht was ex-Joegoslavië daar nog niet helemaal klaar voor. Internationale rechtspraak over gruweldaden was nodig, maar ware verzoening zou nog meer – en andere – inspanningen vergen. De ngo van Blakaj had in dat verband al een tijd geleden het idee gelanceerd om in de westelijke Balkan een grensoverschrijdende waarheids- en verzoeningscommissie op te richten.
Mario Nobilo, de ambassadeur van Kroatië in België, was optimistischer. Het triomfalisme bij de terugkeer van Gotovina gaf een vertekend beeld van de situatie in Kroatië, zei hij aan een groep studenten in februari 2013. Belangrijker was dat Gotovina zelf na zijn vrijlating alleen maar matigende taal had gesproken. Ook over de verhoudingen tussen Servië en Kosovo was hij niet helemaal somber. Ondanks de pittige retoriek waren de gesprekken in Brussel tussen vertegenwoordigers uit Belgrado en Pristina niet afgeknapt. En inderdaad, enkele maanden later, in april 2013, zouden Servische en Kosovaarse leiders zelfs een historisch akkoord tekenen met het oog op een uiteindelijke normalisatie van hun relaties. Dat er gesproken werd, was al veel, zei Nobilo. De rol van het Joeslaviëtribunaal had dus wel degelijk een positieve invloed. Natuurlijk morden volk en politici wel eens over de inhoud van specifieke vonnissen, maar dat het tribunaal een richtinggevende rol had gespeeld voor de regio, viel volgens hem niet te ontkennen.
In 2013 is het Joegoslaviëtribunaal (voluit het International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia) twintig jaar oud: in 1993 werd het idee goedgekeurd, in 1994 verscheen de eerste aanklacht en in 1995 ging het eerste proces van start. In 2014 sluit het hof zijn deuren. Dan is het tijd om terug te kijken. Of het tribunaal een succes was, is een vraag die nu al tot debat leidt in verschillende academische disciplines en beslist de komende maanden of jaren nog zal worden gesteld. Het is nuttig om in dat onderzoek ook de stem binnen te brengen van hen die op het terrein actief zijn geweest: activisten, politici en diplomaten. Wie wil inschatten wat het Joegoslaviëtribunaal betekend heeft voor de toekomst van de Balkan, moet ook kijken naar de omstandigheden waarin zo’n VN-tribunaal kon ontstaan en de visies van hen die aan de wieg ervan stonden.
In All the Missing Souls: A Personal History of War Crimes Tribunals geeft de Amerikaan David Scheffer alvast een stevige voorzet voor die geschiedschrijving. Scheffer is een voormalige diplomaat, die meehielp het Joegoslaviëtribunaal tot stand te brengen. Hij lag ook mee aan de basis van het Rwandatribunaal, het Speciale Hof voor Sierra Leone en het tribunaal voor Cambodja (de zogeheten Buitengewone Kamers). Scheffer werkte nauw samen met Madeleine Albright toen zij ambassadeur was bij de Verenigde Naties. Tijdens de tweede termijn van Bill Clintons presidentschap (1997-2001) – Albright nam toen buitenlandse zaken voor haar rekening – vervulde hij de functie van Amerikaanse ‘ambassador-at-large for War Crimes Issues’. Tegen het einde van zijn mandaat tekende Scheffer in naam van de Verenigde Staten het Statuut van Rome, dat het Internationaal Strafhof in het leven riep. Wat de bekroning moest worden van bijna een decennium aan diplomatiek werk voor internationale gerechtigheid eindigde met een afknapper: het strafhof kwam er wel, maar de VS trok zijn handtekening terug.
In zijn boek vertelt Scheffer hoe hij de jaren 1990 heeft beleefd: het was een periode van nieuwe oorlogen die burgerslachtoffers eisten en tot gruwelijkheden leidden, tot in het hart van Europa toe, maar ook een periode die aanleiding gaf tot het creëren van een internationale context waar verantwoordelijken voor misdaden tegen de menselijkheid ter verantwoording konden worden geroepen, onafhankelijk van waar ze die misdaden pleegden. In grote stukken van Scheffers tekst is de frustratie voelbaar over wat daarna is gevolgd. Hij benadrukt verschillende keren het belang van elk van de opgerichte ad-hoctribunalen, en hij biedt krachtige argumenten voor het verder stimuleren en ondersteunen van een mondiaal systeem voor het berechten van oorlogsmisdaden. Hij wil vooral overtuigen. In die zin is het boek een niet mis te verstane oproep aan Amerikaanse beleidsmakers om alsnog de kant te kiezen van het Internationaal Strafhof. Het zou vreemd zijn, merkt hij op, als de VS, die wel krachtdadig genoeg was om de tribunalen voor Joegoslavië, Rwanda, Cambodja en Sierra Leone te helpen realiseren, nu niet bereid zou zijn om die ontwikkeling te vervolmaken en het Internationaal Strafhof de ondersteuning te geven die het verdient.
Maar het boek is meer dan een politiek appèl. Het is ook een historisch relaas dat illustreert hoe lokale en internationale politieke omstandigheden zodanig in elkaar kunnen ingrijpen dat ze plots aanleiding geven tot spectaculair snelle ontwikkelingen, zoals in het geval van de oprichting van het Joegoslaviëtribunaal. Er waren geen internationale tribunalen meer geweest sinds de processen van Neurenberg en Tokio, en die waren het product van de nasleep van de Tweede Wereldoorlog. De grote doorbraak kwam pas na het einde van de Koude Oorlog en werd pas mogelijk nadat er opnieuw bloed vloeide in Europa.
Scheffer laat het politieke spel achter deze juridische mijlpaal zien. De lezer krijgt een inkijk in de koffiekamer van Madeleine Albright en proeft iets van de sfeer in de situation room tijdens de oorlog in Kosovo. Die anekdotiek is interessant op zich, maar ze maakt ook duidelijk dat veel wendingen in de geschiedenis van de conflicten in ex-Joegoslavië het resultaat zijn van internationale politiek-strategische beslissingen. Zo was de militaire interventie in Kosovo er nooit gekomen als de VS het UÇK niet had geschrapt van haar lijst van terroristische organisaties, en de VS had wellicht nooit het UÇK van die lijst geschrapt als er voor de Kosovocrisis geen oorlogsmisdaden in Bosnië waren geweest. Zonder Mladić in Srebrenica geen NAVO in Kosovo. De conflicten hadden anders kunnen verlopen, en dus ook de juridische afhandeling achteraf. In zekere zin was van in het begin de werking van het Joegoslaviëtribunaal erg afhankelijk van de manier waarop de internationale gemeenschap in de regio intervenieerde. Of weigerde te interveniëren. Scheffer klaagt onder meer over de ondraaglijke lichtheid van de druk die de politieke leiders van de VS en Europa op de landen van ex-Joegoslavië uitoefenden om beklaagden aan het hof over te dragen. Die schroom was misplaatst, schrijft Scheffer, en heeft de efficiënte werking van het tribunaal in grote mate gehinderd. Je zou eraan kunnen toevoegen dat de dubbelzinnige houding van de landen die het initiatief initieel steunden, het hof met een ambigu imago heeft opgezadeld. Voor velen was en bleef het een rechtbank die in de greep zat van de internationale politiek.
De dubbelzinnige houding van de landen die het initiatief initieel steunden heeft het hof met een ambigu imago opgezadeld
Scheffer is niet blind voor deze problemen, maar zijn verhaal neigt telkens naar de sterke kanten. Het Joegoslaviëtribunaal werd opgezet toen de gevechten nog aan de gang waren, dus toen nog niemand wist hoe ze zouden aflopen. De oprichtende machten waren van meet af aan gedreven door moreel besef en niet door een hang naar overwinningsrechtspraak. Dat is uniek, schrijft hij, en heeft van het tribunaal een ijkpunt gemaakt in de geschiedenis van het internationaal humanitair recht. Bovendien heeft het Joegoslaviëtribunaal, net als de andere ad-hoctribunalen, aangetoond dat voor relatief weinig geld belangrijke bakens konden worden verzet op het gebied van de overgangsjustitie. De totale som voor de werking van alle tribunalen samen is niet hoger dan wat twee vluchten van de Space Shuttle kosten, berekende Scheffer, of gelijk aan ongeveer zeventien procent van de bonussen die op Wall Street werden uitbetaald in 2008. Dankzij Den Haag is er veel en degelijk onderzoek verricht naar de gruweldaden in ex-Joegoslavië. Je mag stellen dat het tribunaal vandaag het geheugen van de oorlog in ex-Joegoslavië is. En ten slotte heeft het tribunaal het idee van internationaal strafrecht mondiaal op de kaart gezet. Uiteraard, geeft Scheffer toe, zijn er krachtiger manieren om op te treden bij conflict (diplomatie, sancties, militaire interventie), maar om vrede op de lange termijn te bewerkstelligen kunnen we niet zonder een vorm van internationale rechtspraak. Die gedachte is min of meer gemeengoed geworden. Vandaag vindt een groot aantal landen het vanzelfsprekend dat er een strafhof is dat oorlogsmisdadigers kan aanklagen en onderzoeksprocedures kan opstarten over de grenzen van staten heen. Dat is belangrijk.
Minder duidelijk is of de ontwikkeling ook invloed zal hebben op het gedrag van potentiële daders. De hoop bestaat nog steeds dat de dreiging van een strikte bestraffing machthebbers ervan zal weerhouden om massaal mensenrechten te schenden, of om bevolkingsgroepen aan te zetten tot zulke schendingen. Maar het hobbelige parcours van het Joegoslaviëtribunaal in de laatste jaren, en het feit dat de uitspraken telkens weer in politiek vaarwater zijn terechtgekomen, heeft die hoop toch weer enkele flinke deuken toegebracht.
Voor Scheffer mag het Joegoslaviëtribunaal een succes zijn, maar bekeken vanuit het perspectief van de Balkan moet je toch voorzichtiger zijn. Refik Hodžić, een voormalige woordvoerder van het Joegoslaviëtribunaal, kwam in een artikel in Balkan Insight tot de volgende slotsom: ‘I have come to accept that ICTY is, unfortunately, not our court, but just another UN body. Its mandate of contributing to a lasting peace in the region is seen through a very different lens from ours by those who shape its course and decisions. For better or worse, the lasting peace is not up to the ICTY: it is up to us, and it has always been.’
Vanuit zijn vastberadenheid om een Amerikaans publiek van zijn gelijk te overtuigen heeft Scheffer de verwachtingen ten aanzien van het Joegoslaviëtribunaal misschien wat te hoog ingeschaald. Het tribunaal verdient zijn plaats in de geschiedenis van ex-Joegoslavië, maar voor wat nog moet komen, voor het tot stand brengen van brede maatschappelijke verzoening, moeten we nu kijken naar wat ter plaatse wordt verwezenlijkt. Die verwezenlijkingen kunnen juridisch van aard zijn, maar wellicht zal het ook verder moeten gaan dan dat.
Een paar dagen na het feestgedruis naar aanleiding van de terugkeer van Haradinaj ontmoette ik in Pristina een groep jonge Serviërs, filmmakers uit Belgrado die deelnamen aan een studentenfilmfestival. Ze bezochten Kosovo voor de eerste keer in hun leven. Ik vroeg of ze het naar hun zin hadden en allemaal waren ze enthousiast. De Kosovocrisis, de NAVO-bombardementen, de strubbelingen in Noord-Mitrovica, de hele toestand met de vrijlating van Haradinaj, dat lag allemaal gevoelig in Belgrado, maar uiteindelijk interesseerde die oude oorlog hen persoonlijk toch niet zo erg meer. Of we nu willen of niet, vertelden ze me, we zitten allemaal in hetzelfde schuitje. Of we nu in Pristina wonen of in Belgrado, we zijn allemaal op zoek naar een baan en hopen ooit onze dromen te kunnen verwezenlijken. Toen we die avond in een restaurant zaten, ontstond er plots een merkwaardige spanning in de groep. Zenuwachtig gelach. Er werd over schouders gekeken. Was dat nu werkelijk Haradinaj die daar een paar tafels verder met zijn vrouw zat te dineren? Hier? In dit restaurant? Gsm’s werden bovengehaald en er werd discreet gefotografeerd. Dat zij, Serviërs uit Belgrado, in een restaurant in Pristina op een Kosovaarse oorlogsmisdadiger waren gestoten. Wat een vreselijke en ironische grap. Balkanhumor. Dit zouden ze thuis niet geloven.
Het tribunaal verdient zijn plaats in de geschiedenis van ex-Joegoslavië, maar voor brede maatschappelijke verzoening moeten we nu kijken naar wat ter plaatse wordt verwezenlijkt
De gevolgen van het oorlogsgeweld in ex-Joegoslavië zijn niet zomaar weg te denken, en de emotionele reacties op beslissingen die in Den Haag worden genomen al evenmin. Tegelijk valt op dat vergelding niet overal (meer) het ordewoord is. Wie rondreist in de landen van het voormalige Joegoslavië voelt meteen aan dat vele mensen verlangen naar het afsluiten van het oorlogsverleden en zich willen toeleggen op de vraag hoe ze hun leven verder kunnen opbouwen. Ook de aanhangers van Haradinaj op het Moeder Theresaplein waren ten slotte vredig naar huis gegaan om zich daar weer te gaan bekommeren om de orde van de dag: een zo normaal mogelijk leven leiden in abnormale omstandigheden. In tijden van economische neergang overal in Europa was zoiets urgenter dan ooit.
Tegelijk lijken machtige landen – de VS op de eerste plaats, maar niet alleen de VS – vandaag minder dan ooit geneigd om grote stappen vooruit te zetten op het gebied van de transitional justice. In de jaren 1990 leken ze er nog voorzichtig naar te streven, en internationale tribunalen schenen een vast onderdeel te gaan worden van de normale internationale rechtsorde. De mondiale strijd tegen de straffeloosheid leek toen hoger op de agenda te staan. Maar nu is het onduidelijk waar ergens op die agenda dat thema verzeild is geraakt. Na 11 september 2001 is internationale veiligheid het dominante kader geworden, niet het bestrijden van straffeloosheid, en de VS wil gewelddadig kunnen blijven interveniëren, zoals in Afghanistan of Irak, zonder een risico te lopen op vervolging. Op papier staat Obama positiever tegenover het Internationaal Strafhof dan voorganger Bush, maar in praktijk is een wereldwijde rechtsnorm nog even veraf. Rusland en China zijn de laatste jaren ook niet meteen welwillender geworden. Dit belooft weinig goeds voor de afwikkeling van lopende conflicten in Afrika of het Midden-Oosten. De recente vrijspraken in het Joegoslaviëtribunaal lijken te bevestigen dat zelfs binnen de bestaande tribunalen rechters voorzichtig willen zijn met precedenten, en over het algemeen niet geneigd zijn streng te oordelen over hen die oorlogsmisdaden uitvoerden, laat staan zij die ze indirect mogelijk maakten.
Het klinkt paradoxaal, maar zou het kunnen dat – ondanks emotionele vlagen van triomf en nederlaag – vele burgers in ex-Joegoslavië ondertussen meer verlangen naar een gedegen systeem van internationale overgangsrechtvaardigheid, en naar het einde van de straffeloosheid, dan de leiders van de staten die in de jaren 1990 de tribunalen in Den Haag in het leven hebben geroepen?
David Scheffer, All the Missing Souls: A Personal History of War Crimes Tribunals. (Princeton University Press, 2012).
Peter Vermeersch is als politicoloog verbonden aan de KU Leuven.
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 Unported License