het woonbeleid in onze contreien heeft lange tijd vooral ingezet op woningbezit. in de jaren ’90 bleek echter dat dit niet volstond om de grootste problemen met betaalbaarheid en kwaliteit van wonen op te lossen. sedertdien is er een trage maar duidelijke verschuiving geweest naar een beleid gericht op huren, en dan vooral sociaal wonen. sociale woningen worden niet toegewezen aan huurders volgens de principes van de vrije markt, wel volgens door de overheid vastgelegde regels. de vlaamse sociale huisvesting doet het op vele vlakken goed, maar het kan beter. de fusie van socialehuisvestingsmaatschappijen en socialeverhuurkantoren waartoe de vlaamse regering in 2019 besliste, moet daartoe bijdragen, maar verloopt niet zonder slag of stoot.

De Vlaamse sociale huisvesting in woelig water

Sien Winters

Onze sociale huisvesting heeft al een lange geschiedenis. Ze ontstond hier in België einde 19de eeuw, als antwoord op de slechte woonomstandigheden van arbeiders. In tegenstelling tot meerdere andere landen koos ons land er minder voor deze woonproblematiek aan te pakken met de bouw van sociale woningen, maar vooral met het stimuleren van eigen woningbouw. Aan de basis van deze beleidskeuze lag de visie van de katholieke partij dat een eigen eengezinswoning belangrijk was voor een stabiele gezinssituatie. Hoewel in bepaalde periodes de bouw van sociale woningen voorrang kreeg, bleef doorheen de geschiedenis de nadruk liggen op het stimuleren van eigen woningbezit, ook voor de wederopbouw na de wereldoorlogen, o.a. met het toekennen van bouwpremies en de bouw van ‘kleine landeigendommen’. Toch blijven de 30 jaren na de Tweede Wereldoorlog de periode waarin de socialewoningvoorraad het meest aangroeide. De genereuze overheidsleningen aan de huisvestingsmaatschappijen (op 66 jaar en aan lage intrest) droegen echter ook bij tot een groei van de overheidsschuld, in het bijzonder toen de inflatie en de rentetarieven hoge toppen scheerden in de jaren 70. Deze schuldbelemmerde vanaf de jaren 1980, samen met de economische crisis, verdere investeringen.

In 1991 leidde ‘Zwarte Zondag’ tot een kentering. De doorbraak van het Vlaams Blok bij de federale verkiezingen van 24 november deed de nieuwe Vlaamse regering pogingen doen om de vermeende kloof met de burger te dichten en was de directe aanleiding tot het ‘Urgentieprogramma voor de sociale huisvesting’, dat als doel had om 10 000 extra sociale woningen te bouwen op vier jaar tijd. Kort daarvoor was de bevoegdheid voor het huisvestingsbeleid overgedragen naar de gewesten. In 1994 werd het recht op wonen opgenomen in de Belgische grondwet. Dit grondrecht realiseren werd de centrale missie van het Vlaamse woonbeleid, wat in 1997 werd verankerd in de Vlaamse Wooncode (inmiddels ‘Vlaamse Codex Wonen’), die nog steeds de decretale basis is van het Vlaamse woonbeleid.

De brede financiële steun voor eigenwoningbezit dreef de huizenprijzen op

Sinds toen toont het Vlaamse woonbeleid een zeer trage maar duidelijke verschuiving van een beleid gericht op eigenwoningbezit naar sociaal wonen. De ommekeer was mee gebaseerd op de stem van welzijns- en armoedeorganisaties, en werd ondersteund door wetenschappelijk onderzoek. De grootste problemen met betaalbaarheid en kwaliteit van wonen bleken zich namelijk voor te doen bij private huurders met lagere inkomens, die zelfs met overheidssteun geen eigenaar kunnen worden. Daarenboven toonde onderzoek aan dat de brede financiële steun voor eigenwoningbezit (voornamelijk via de fiscaliteit) weinig effect had op de kans om eigenaar te worden, omdat het de woningprijzen opdreef en omdat de voordelen vooral terecht kwamen bij hogere inkomens. Een mijlpaal was de afschaffing van de woonbonus in 2019. Toch blijven nog altijd diverse andere, vooral fiscale, stimulansen voor eigenwoningbezit bestaan.

De investeringsbudgetten voor sociale woningbouw werden de voorbije jaren in Vlaanderen stelselmatig verhoogd, maar niet in die mate dat ook het aandeel sociale woningen toenam. Vandaag heeft Vlaanderen zo’n 170 000 sociale woningen, wat ongeveer 6 % van de totale woningvoorraad is. Dit is een pak minder dan vele andere Europese landen, zoals Nederland (29 %), Frankrijk (16 %) en Engeland (17 %), al zijn de cijfers moeilijk vergelijkbaar omdat de doelgroepen en de organisatie van de sociale huisvesting sterk verschillen tussen landen. Sociale woningen worden meestal gesubsidieerd door de overheid, verhuurd onder de marktprijs en aangeboden door publieke of niet-winstgevende organisaties, maar dat is niet overal zo. Een min of meer internationaal aanvaarde definitie is dat het gaat over woningen die niet worden toegewezen aan huurders volgens de principes van de vrije markt, maar volgens door de overheid vastgelegde regels.

De Vlaamse sociale huisvesting mag dan beperkt in omvang zijn, diverse evaluatiestudies wijzen uit dat ze goed gericht is op groepen die er nood aan hebben. Voor wie toegang krijgt tot een sociale woning zijn de voordelen legio: een woning gebouwd volgens weloverwogen ontwerprichtlijnen, een huurprijs die afhangt van het inkomen en gemiddeld de helft lager is dan op de private huurmarkt, een verhuurder die geen voorrang geeft aan huurders met een stabiel inkomen, die bovendien ook nog helpt bij het in orde brengen van de papieren, bereid is een regeling af te spreken bij betalingsproblemen, doorverwijst naar hulpverleners als er problemen zijn… Dankzij richtlijnen voor kwaliteitsvolle architectuur en goede ruimtelijke inplanting draagt de sector bij tot de kwaliteit van de bebouwde omgeving en de publieke ruimte. Ze werkt samen met welzijnsorganisaties aan projecten om ouderen en mensen met een beperking te laten samenwonen met de rest van de bevolking (en niet in een instelling). Ze bouwt woningen die innovatief zijn op vlak van energiebeheer en leert bewoners energiezuinig leven. Ze steunt wijkinitiatieven die het samenleven aangenaam maken… Het voornaamste knelpunt is gekend: een veel grotere nood dan er aanbod is. Het kan ook niet ontkend worden dat niet alle sociale woningen de nodige kwaliteit bieden. De energiezuinigheid kan nog veel beter. Daaraan wordt nu stevig gewerkt. Zo worden nu bijvoorbeeld met investeringssteun van de Europese Investeringsbank 395 000 zonnepanelen gelegd op de daken van 52 500 sociale woningen.

De Vlaamse sociale huisvesting is goed gericht op groepen die er nood aan hebben

Keren we nog even terug naar de situatie in andere landen, dan zien we dat de overheid zich daar vanaf de jaren 1980-1990 vaak terugtrekt uit de sociale huisvesting. Tot dan toe legden socialehuisvestingsmaatschappijen zich hoofdzakelijk toe op bouw en verhuur van woningen aan verlaagde prijzen, wat voornamelijk gefinancierd werd met goedkope overheidsleningen. Vanaf de jaren 1980 werd deze traditionele vorm van financiering in meerdere landen vervangen door private financiering. Subsidies aan verhuurders voor de bouw van sociale woningen werden vervangen door rechtstreekse subsidies aan huurders. Daartegenover stond dat de sociale verhuurders gingen opereren als private actoren. Ze kregen meer autonomie bij investeringsbeslissingen. Om de rekening sluitend te houden, verkochten ze een deel van hun woningen, of investeerden ze soms zelfs in commerciële activiteiten, zoals winkels of woningen in het hogere prijssegment. Eveneens beschreven in de literatuur is de ‘residualisering’, waarmee bedoeld wordt dat de sociale woningen geleidelijk aan bewoond worden door meer lage inkomens en kwetsbare groepen, wat vaak gepaard gaat met afnemende woningkwaliteit en leefbaarheidsproblemen in de wijken.

De evolutie in de Vlaamse sociale huisvesting past opnieuw niet in dit internationale plaatje. Voor een residualisering is er bij ons geen empirische evidentie. De sector blijft ook voornamelijk gefinancierd met gesubsidieerde overheidsleningen. Commerciële activiteiten zijn uit den boze. De huisvestingsmaatschappijen zijn wettelijk gezien wel autonome vennootschappen, maar hun werking is zodanig gereguleerd dat ze in de praktijk weinig autonomie hebben. De toewijzing van woningen verloopt volgens een strikt Vlaams keurslijf en de huurprijs ligt gebetonneerd in een wettelijke formule. De huisvestingsmaatschappijen staan onder een sterk toezicht op het volgen van de regels en moeten ook verantwoording afleggen over hun resultaten, bijvoorbeeld over hoe ze communiceren met huurders, hoe ze werken aan leefbaarheid van buurten, hoe ze kosten beheersen.

De evolutie in de Vlaamse sociale huisvesting past niet in het internationale plaatje

Dit wil niet zeggen dat er geen kansen meer liggen om een en ander nog beter te organiseren. Dat was ook de intentie van de Vlaamse regering toen die in haar regeerakkoord van 2019 besliste tot wat waarschijnlijk één van de grootste hervormingen van de Vlaamse sociale huisvesting in haar geschiedenis tot nu toe zal worden. Om die hervorming te begrijpen, moeten we eerst uitleggen welke organisaties vandaag in Vlaanderen sociale woningen aanbieden. De best gekende zijn de socialehuisvestingsmaatschappijen (shm’s) die al ontstonden sinds het einde van de 19de eeuw. Ze staan vandaag nog in voor meer dan 90 % van alle sociale woningen, zijn daar zelf eigenaar van en voegen nieuwe woningen toe aan de voorraad door woningen te bouwen en soms aan te kopen. Daarvoor kunnen ze gebruikmaken van goedkope overheidsleningen (aan -1 % intrest) die ze op een termijn van 33 jaar terugbetalen. Het intrestvoordeel wordt aangevuld met tal van andere subsidies en fiscale gunsttarieven, die het samen mogelijk moeten maken de woningen te verhuren aan de gereglementeerde huurprijs. Om aanspraak te maken op zo’n woning, zijn er inkomensgrenzen en is een inschrijving nodig bij een shm. De toewijzing van woningen aan kandidaat-huurders verloopt in principe volgens chronologie van inschrijving, maar diverse voorrangsregels kunnen dit doorkruisen. Zo kan bijvoorbeeld iemand voorrang krijgen die dakloos is of die moet verhuizen als gevolg van een onbewoonbaarverklaring.

Iets minder bekend zijn de socialeverhuurkantoren (svk’s). Deze ontstonden in de nasleep van de economische crisis van de jaren 1980. Welzijnsorganisaties stelden vast dat hun cliënteel niet terechtkon op de private huurmarkt noch in de klassieke sociale huisvesting en begonnen private woningen te huren om ze vervolgens verder te verhuren aan personen met een dringende woonnood. De toewijzing verliep volgens een puntensysteem dat voorrang gaf aan kandidaten met de hoogste nood. Betaalbaarheid voor de huurders werd nagestreefd door een goede prijs te onderhandelen met de eigenaar. Met de Vlaamse Wooncode (1997) kregen de svk’s een formele erkenning en daarna ook werkingssubsidies. In ruil daarvoor moesten ze voldoen aan Vlaamse regelgeving, waarbij de toewijzing bleef verlopen volgens een puntensysteem. Kenmerkend voor de svk’s is ook dat ze (meer dan shm’s) begeleiding bieden aan huurders en kandidaat-huurders, iets waartoe ze vanaf 2009 ook wettelijk verplicht werden. In 2007 werden de inkomensgrenzen voor svk-huurders opgetrokken tot op het niveau van de grenzen voor de shm’s. Verder werd de betaalbaarheid voor de svk-huurders verbeterd door hen een huursubsidie toe te kennen. Op deze manier werden dus feitelijk private huurwoningen ‘gesocialiseerd’.

Via socialeverhuurkantoren werden private huurwoningen ‘gesocialiseerd’

Met de recente verplichting voor shm’s en svk’s om te fusioneren tot ‘woonmaatschappijen’ beoogt de Vlaamse regering de efficiëntie van de sector te verhogen, burgers gemakkelijker de weg te doen vinden naar een sociale woning en de socialewoningvoorraad sneller te doen aangroeien. De hele operatie diende echter nog een ander doel, namelijk om orde te brengen in de vele bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden die Vlaanderen kent. De Vlaamse regering bakende 15 ‘referentieregio’s’ af waar alle bovengemeentelijke samenwerkingen zich in de toekomst naar moeten schikken. De woonmaatschappijen zijn de eerste samenwerkingen tussen gemeenten waarop dit van toepassing is. Een derde doelstelling van de hervorming was om de band tussen de woonmaatschappijen en de gemeenten te versterken. Daarom mag voortaan in elke gemeente maar één sociale woonactor meer actief zijn.

Zoals hoger uitgelegd hebben shm’s en svk’s elk hun sterktes, en het samenbrengen van hun werking onder één hoed biedt dan ook kansen op efficiëntiewinsten. Bestuurskundigen hebben de ‘verrommeling’ van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden vaak aan de kaak gesteld, en ook voor de regionale herschikking valt veel te zeggen. Bovendien was het logisch de bestuurskundige en geografische hervormingen te koppelen. Maar daarmee is het wel een heel grootschalige operatie geworden, die bovendien op een zeer korte tijdsspanne wordt doorgevoerd en zo de huidige werking belemmert.

Momenteel zijn er nog 77 shm’s, met werkingsgebieden van variërende grootte (van één tot dertig gemeenten), en 48 svk’s, waarvan de werkingsgebieden geen enkele relatie hebben met deze van de shm’s. Dit alles wordt gehergroepeerd tot 42 nieuwe woonmaatschappijen. Veel organisaties zullen dus worden opgesplitst, vaak in meerdere delen, of samengevoegd. De sector schat dat zo’n 50 000 woningen van eigenaar zullen veranderen. De hele operatie vraagt veel tijd van de medewerkers, ook om de nieuwe werking praktisch goed te implementeren. Nog belangrijker is dat de financiële gevolgen groot kunnen zijn. Terwijl sommige organisaties onverwachte inkomsten zullen genieten, betekent het voor andere een financiële aderlating. De laatste jaren kampte de sector al om tal van redenen met terugvallende investeringen en dreigen hierdoor beschikbare subsidies te blijven liggen. Op korte termijn zal dit er dus niet op verbeteren. Er zijn diverse signalen uit het werkveld dat investeringsprojecten stilvallen en dat sterke directeurs en medewerkers de sector verlaten.

Terwijl sommige organisaties onverwachte inkomsten zullen genieten, wacht andere een financiële aderlating

Samen met de fusie tot woonmaatschappijen zal ook de toewijzing van sociale woningen veranderen. Er komt één systeem, waarin vooral chronologie van inschrijving en lokale binding zullen primeren. Met dit laatste wordt bedoeld dat kandidaat-huurders die een band kunnen aantonen met de gemeente voorrang krijgen op een sociale woning. Deze voorrangsregel bestond al, maar zal strenger gedefinieerd worden, als voorrang voor personen die tijdens een periode van 10 jaar minstens 5 jaar in de gemeente gewoond of gewerkt hebben. Gezinnen in armoede, waarvan gekend is dat ze vaak gedwongen moeten verhuizen, personen die verbleven in een instelling (voor psychiatrie, voor bijzondere jeugdzorg, een gevangenis…) of immigranten zullen zo minder snel in aanmerking komen voor een sociale woning, waarmee dit principe haaks lijkt te staan op de doelstelling van de sociale huisvesting. Toch geniet lokale binding een groot draagvlak bij lokale besturen, over partijgrenzen heen. Ze willen hiermee o.a. een antwoord bieden op toenemend verzet van buurtbewoners tegen nieuwe sociale woonprojecten. Maar lokale binding wordt ook sterk bekritiseerd, vooral door svk’s, welzijnswerkers en verenigingen van armen. Om tegemoet te komen aan deze kritiek voorziet het nieuwe stelsel ook dat een deel van de woningen (max. 20 %) kan worden toegewezen aan groepen met grote noden. Maar dit zal ver van volstaan om de echte woonbehoeften te dekken. Op basis van een vijfjaarlijkse ‘woonsurvey’ bij een grote steekproef van huishoudens weten we hoe groot de woonnoden bij de lagere inkomens zijn. Maar liefst 240 000 huishoudens voldoen aan de wettelijke voorwaarden voor een sociale woning. Een groot deel van hen betaalt een veel te grote hap uit het inkomen voor de huur van een private woning, of verblijft noodgedwongen in een te kleine, ongezonde of onveilige woning, met tal van negatieve gevolgen, voor gezondheid, welzijn, sociale contacten, schoolprestaties van kinderen en arbeidsstabiliteit.

Het ligt voor de hand met de fusie van shm’s en svk’s tot woonmaatschappijen ook de financiering van de sociale huisvesting grondig te bekijken en te hervormen. Voorlopig verandert er niets. Maar vlak voor Kerstmis 2022 besliste de Vlaamse regering wel een bijkomend nieuw financieringsmechanisme in het leven te roepen. Private initiatiefnemers (lees: ‘projectontwikkelaars’) zullen gesubsidieerd worden om gemengde projecten voor sociaal en ‘betaalbaar’ (‘geconventioneerd’) wonen te realiseren. Het sociale woonaanbod moet worden verhuurd via de woonmaatschappijen. De initiatiefnemer ontvangt een subsidie die 40 % van de markthuur bedraagt en moet minstens 25 % van de markthuur toekennen als korting aan de huurder. Daarbovenop zal de sociale huurder een huursubsidie genieten. In vergelijking met de huidige financiering van sociale woningen belooft het zo alvast een duur systeem te worden voor de overheid. Voor de ‘geconventioneerde woningen’ ontvangt de initiatiefnemer een subsidie van 30 %, met een verplichte korting aan de huurder van minstens 15 %. In beide gevallen blijft dus 15 % van de markthuur als subsidie bij de private initiatiefnemer. Voor het geconventioneerd verhuren zijn nieuwe inkomensgrenzen bepaald, die zo hoog liggen dat zo goed als alle private huurders in aanmerking zullen komen. Er zijn ook maximale huurprijzen vastgelegd. Deze liggen een stuk boven de marktwaarden van sociale woningen en de woningen zullen wellicht zelfs met korting voor lage inkomens niet betaalbaar zijn. Als gevolg van deze voorwaarden, en omdat er ook geen toewijzingsregels zijn zoals in de sociale huur, verwachten we dat de voordelen bij relatief hogere inkomens zullen terechtkomen. Tot slot zullen ook geen ontwerprichtlijnen van toepassing zijn.

Geconventioneerd verhuren haakt aan bij een toenemende interesse voor ‘betaalbaar wonen’ voor middeninkomens

Met dit nieuwe initiatief sluit Vlaanderen aan bij internationale tendensen, waarbij een beroep wordt gedaan op private initiatiefnemers om sociaal wonen te realiseren. Het geconventioneerd verhuren haakt ook aan bij een toenemende internationale interesse voor ‘betaalbaar wonen’ voor middeninkomens. Dit mag verrassen, wetende hoe groot de nog onvervulde nood aan goede en betaalbare woningen voor lagere inkomens is. Maar opnieuw probeert men hier politiek tegemoet te komen aan de stem van de middenklasse. Het is ook iets waar gemeentebesturen gevoelig voor zijn, mede omdat ze deze groep (en vooral tweeverdieners met kinderen) graag in hun gemeente willen houden. Daartegenover staat echter dat de cijfers niet getuigen van belangrijke betaalbaarheidsproblemen bij wie een te hoog inkomen heeft voor sociale huur. Voor een groot deel van hen zal huren ook slechts een tijdelijke situatie zijn, onderweg naar een eigen woning. Evenmin is er wetenschappelijke evidentie voor een tekort aan nieuw aanbod in het marktsegment waarop deze maatregel is gericht. Er wordt momenteel nog altijd volop geïnvesteerd in private huurwoningen. We zien dus niet veel redenen om het private huuraanbod in dit segment aan te zwengelen. Meer zelfs, het kan private investeringen verdringen.

Het betreft hier een nieuw systeem dat zijn verdiensten nog moet bewijzen. Ondanks het feit dat Vlaanderen hiermee aansluit bij internationale ontwikkelingen, blijft voorlopig de conclusie dat de Vlaamse sociale huisvesting in diverse opzichten een buitenbeentje is in Europa. De sector is relatief klein, maar erg doelmatig, en zonder dat er sprake is van residualisering. Sociale huisvesting blijkt voor velen een dam tegen armoede. Het is dan ook goed dat permanent wordt gestreefd naar nog verdere verbetering. De grote hervormingsoperatie is verdedigbaar om de efficiëntie op lange termijn te verhogen, maar zal wellicht nog meerdere jaren de aandacht van de sector afleiden van wat de kernopdracht is. De wijzigingen aan het toewijzingssysteem hebben het voordeel dat ze lokaal kunnen bijdragen tot een sterker draagvlak voor sociaal wonen, maar zullen de volgende jaren kritisch geëvalueerd moeten worden om na te gaan wat de impact is op toewijzing aan de meest kwetsbare groepen.

Als de huidige principes van toewijzing behouden blijven, dan is er maar één oplossing om meer bij te dragen tot het recht op wonen, en dat is meer, veel meer sociale woningen aanbieden. Het breed stimuleren van eigenwoningbezit biedt niet die oplossing, zo weten we intussen. Het verruimen van het stelsel van huursubsidies zou een ander alternatief kunnen zijn, en ook dit instrument wordt in andere landen veel meer ingezet dan bij ons, maar ook hiervan zijn negatieve effecten te verwachten, terwijl een huursubsidie vaak niet terechtkomt bij wie het echt nodig heeft. Tot slot verwachten we niet dat het nieuwe initiatief voor ‘betaalbaar wonen’ veel gaat bijdragen tot het recht op wonen, omdat het niet mikt op de groep waar de problemen het meest urgent zijn.

Sien Winters is onderzoeksleider wonen bij het HIVA Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving en coördinator van het Steunpunt Wonen. Ze coördineert en begeleidt interdisciplinair onderzoek dat beoogt bij te dragen tot een meer doelmatig woonbeleid en voert zelf vooral onderzoek naar sociaal wonen.